II SA/Go 364/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R.R. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności – odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta do dokonania zwrotu na rzecz skarżącego R.R. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego R.R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku R.R., Prezydent Miasta orzekł o rejestracji pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Za wydanie karty pojazdu uiszczona została opłata w wysokości 500 zł. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. R.R. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot nadpłaconej kwoty uiszczonej za wydanie karty w.w. pojazdu. Odpowiadając na powyższy wniosek o zwrot nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta odmówił jego uwzględnienia. Organ wskazał, że pobrana za wydanie karty pojazdu opłata w wysokości 500 zł była zgodna z obowiązującym wówczas stanem prawnym wynikającym z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (DZ.U. Nr 137 poz. 1310). Prezydent Miasta jako organ rejestrujący miał obowiązek prawny przestrzegania obowiązujących przepisów. W dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, stwierdzając jednocześnie, że w.w. przepis rozporządzenia traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Dalej organ powołał się na uchwały Sądu Najwyższego sygn. III CZP35/07 oraz sygn. III CZP 37/10. Wskazując na art. 118 kodeksu cywilnego organ stwierdził, że roszczenie R.R. o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu przedawniło się z dniem 6 pażdzeirnika 2014 r., dlatego z powodu przedawnienia roszczenia brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty. R.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie odmowy zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, w której domagał się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, stwierdzenia obowiązku organu do dokonania zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu kosztów postępowania. Przesyłając skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę na czynność lub akt sąd może stwierdzić bezskuteczność czynności lub uchylić akt (art. 146 § 1 p.p.s.a.) i jednocześnie może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Podstawą ustalenia opłaty, której części zwrotu domaga się skarżący były art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu Dz. U. Nr 137, poz. 1310), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że akt odmowy zwrotu nadpłaty został dokonany bez podstawy prawnej. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości wynikającej z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że przysługuje skarżącemu uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłat za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczenia skarżącego o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. (sygn. I OSK 925/13 - za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), stanowią w myśl art. 60 pkt 7 powołanej ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. i przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W zawisłej sprawie natomiast, zarówno czynność w postaci wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu, jak i wydanie decyzji o rejestracji pojazdu miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie będą miały zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, a zatem również stosowanie terminów przedawnienia, tj. art. 70 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, przewidującego w omawianych sprawach 5-letni okres przedawnienia. Byłoby to bowiem sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowały zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. Wskazać należy, że w sprawie spornej opłaty nie może znaleźć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w kwestii intertemporalnej każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa międzyczasowego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań (dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania nowych przepisów) nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Zauważyć należy, iż opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona w pażdzierniku 2004 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Obowiązująca wówczas ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zawierała przepisów regulujących powyższe zagadnienie. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa o tym wyraźnie mówi. Brak jest w systemie prawa administracyjnego przepisu o charakterze ogólnym tak jak w prawie cywilnym tj. art. 117 i następne kodeksu cywilnego, które zawierają ogólne unormowania dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych, ale dotyczące tylko i wyłącznie roszczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu cywilnego, a nie roszczeń o świadczenia majątkowe wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych. Jedynie z treści przepisów szczególnych dotyczących konkretnych uprawnień mogą wynikać kwestie związane z ich przedawnieniem, wygaśnięciem. Przyjęcie poglądu, że do opłat uiszczonych przed 1 stycznia 2010 r. za wydanie karty pojazdu mogą mieć zastosowanie odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia roszczenia nie znajduje uzasadnienia prawnego, natomiast przepisy przejściowe wprowadzające w życie ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zawierają jakichkolwiek postanowień w przedmiocie przedawnienia roszczenia. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym do stanu faktycznego niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowiłoby naruszenie zasady lex retro non agit. Sytuacja, w której przyjmuje się, że prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucja RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zdaniem Sądu żaden z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak i wyżej już wspomniany art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych z przyczyn uprzednio już przytoczonych, nie daje podstawy do przyjęcia takiego stanowiska. Zdaniem Sądu nie można także zaakceptować stanowiska, jako mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej czynności, dotyczącego przedawnienia roszczenia z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, opartego na przedawnieniu świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 410 Kodeksu cywilnego. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądami powszechnymi do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 r.w.o.p.k. (por. uchwałę SN z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 OSNCP 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, nie mniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, oparty na przepisach prawa cywilnego. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak już wyżej wspomniano, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa administracyjnego wyraźnie tak stanowi. Skoro Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Mając powyższe na uwadze skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Dokonując ponownie rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdu organ winien uwzględnić powyższe rozważania prawne. Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał obowiązek organu dokonania zwrotu skarżącemu części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uprawnienie osób, które pod rządami z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu uiściły opłatę w wysokości 500 zł do zwrotu jej części tj. kwoty 425 zł. Powyższemu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty (por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12). Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzić od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do: wpisu w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenia pełnomocnika, ustalonego w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (DZ.U. z 2015 r. poz. 1800), opłaty skarbowej od pełnomocnika w kwocie 17 zł.