II SA/Go 366/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S.G. na uchwałę Spółki Wodnej z dnia [...] w sprawie zawieszenia działalności Spółki Wodnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Spółki Wodnej na rzecz skarżącego S.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Walne Zgromadzenie Delegatów Spółki Wodnej L. podjęło w dniu [...] czerwca 2021 r. na podstawie art. 457 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) uchwałę o zawieszeniu działalności Spółki Wodnej L., a jako podstawę zawieszenia Zgromadzenie wskazało wniosek przewodniczącego Zarządu Spółki Wodnej L. (§ 1 uchwały). W § 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Spółki, natomiast w § 3 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia [...] czerwca 2021 r. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Starosta [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Starosta wskazał, że zgodnie z art. 462 ustawy Prawo wodne nadzór i kontrolę nad działalność spółki wodnej sprawuje właściwy miejscowo starosta. Zarząd spółki wodnej przedkłada staroście uchwały organów spółki wodnej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne, a o nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta, który w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały nadaje decyzję w placówce pocztowej. Starosta wskazał, że zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 462 ust. 2 ustawy Prawo wodne została mu przedłożona w terminie 7 dni od jej podjęcia. Na tej podstawie, Starosta [...] pismem z dnia [...] lipca 2021 r. zawiadomił Spółkę Wodną L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdził jej nieważność. Wskutek złożonego przez Spółkę odwołania decyzją z dnia [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. Jako przyczynę uchylenia niniejszej decyzji Starosty [...] Kolegium uznało, że wobec upływu ustawowego 30-dniowego terminu do nadania, od dnia doręczenia uchwały, decyzji stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa art. 441 ust. 1 i 3 zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty. Następnie Starosta zaznaczył, że w przepisach ustawy Prawo wodne nie ma pojęcia zawieszenia działalności spółki wodnej. W myśl art. 462 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne po upływie terminu 30 od dnia podjęcia uchwały, starosta nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu spółki wodnej. W tym przypadku starosta może zaskarżyć uchwałę podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i ust. 3 Prawo wodne do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na złożoną skargę Spółka Wodna L. wskazała, iż została utworzona w 2012 r. i prowadzi swoją działalność na terenie Gminy [...] w 11 obrębach, na których objęte konserwacją rowy stanowią łączna długość 299378 mb. SW obecnie liczy 147 właścicieli gruntów, którzy złożyli deklaracje członkostwa w spółce. Podstawowe statutowe zadania do wykonania to: zapobieganie powodziom, konserwacja urządzeń wodnych, prowadzenie racjonalnej gospodarki na obszarach zmeliorowanych, utrzymywanie wód. W roku 2021 r. upłynął 5-cio letni okres kadencji Zarządu SW i nie było chętnych do utworzenia kolejnego zarządu. W związku z tą sytuacją Walne Zebranie Delegatów SW podjęło zaskarżoną uchwałę, dając w ten sposób możliwość szybkiego i łatwego powrotu do swojej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Należy wskazać, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Walnego Zgromadzenie Delegatów Spółki Wodnej L. podjęta na podstawie art. 457 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 dalej również jako P.w.) o zawieszeniu działalności Spółki Wodnej L. Tytułem wprowadzenia należy wskazać, że zgodnie z art. 441 Prawa wodnego spółki wodne są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami (ust. 1). Spółki wodne, zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w zakresie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto, który przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej (ust. 2). W myśl art. 441 ust. 3 Prawa wodnego spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń, w tym urządzeń wodnych, służących do: 1) zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody; 2) ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków; 3) melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na zmeliorowanych gruntach; 4) ochrony przed powodzią; 5) odwadniania gruntów zabudowanych lub zurbanizowanych. Z regulacji zawartych w art. 462 Prawa wodnego wynika, że nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej sprawuje właściwy miejscowo starosta (ust. 1). Zarząd przedkłada staroście uchwały organów spółki wodnej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia (ust. 2). Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne (ust. 3). O nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta, który w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały nadaje decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadza decyzję do systemu teleinformatycznego (ust. 4). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa starosta nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa (ust. 6). Po upływie terminu wskazanego w ust. 4, starosta nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu spółki wodnej. W tym przypadku starosta może zaskarżyć uchwałę podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, do sądu administracyjnego (ust. 8). Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przez sprzeczność z prawem w rozumieniu powyższych przepisów należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 462 ust. 3 i 6 Prawa wodnego wynika, że tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały spółki wodnej, natomiast w przypadku naruszeń "nieistotnych" organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności. Korzystając z dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") powstałego na tle stosowania, tożsamego co do treści z powołanymi przepisami art. 462 ust. 3 i 6 Prawa wodnego, art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) należy wskazać, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02; A. Matan [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2021). W orzecznictwie i doktrynie jako przykłady istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwał (zarządzeń) organu gminy podaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 27 września 2023 r., I OSK 1106/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Z kolei z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1174/05, CBOSA). Chodzi zatem o naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2013 r., IV SA/Gl 314/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2023 r., II SA/Gd, CBOSA). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 457 ust. 1 pkt 13 P.w., zgodnie z którym do walnego zgromadzenia należy podejmowanie uchwał w sprawach przedstawionych przez zarząd lub komisję rewizyjną. Starosta zaskarżył uchwałę w trybie art. 462 ust. 8 P.w. W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że spółki wodne są jednostkami organizacyjnymi o szczególnym charakterze. Spółki wodne nie są spółkami w rozumieniu prawa cywilnego, czy Kodeksu spółek handlowych, nie są też stowarzyszeniami. Nabywają osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu spółki (art. 446 ust. 3 i 5 P.w.). W orzecznictwie wskazuje się, że spółki wodne są instytucją swoistą, wymykającą się prostym kwalifikacjom. Z regulacji zawartej w prawie wodnym wynika, że spółki te nie są ani organami administracji publicznej, ani jednostkami pomocniczymi aparatu władzy publicznej, ani stowarzyszeniami czy spółkami prawa handlowego lub cywilnego. Mają zarówno cechy prywatno jak i publicznoprawne. Zalicza się je np. do form organizacyjnych samorządu gospodarczego, do tzw. spółek administracyjnych lub form zbliżonych do przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, zawsze jednak podkreślając szeroki zakres nadzoru administracyjnego nad tymi spółkami. Spółki wodne można określić mianem niepublicznych podmiotów administrujących i postrzegać ich funkcjonowanie w perspektywie prywatyzacji zadań publicznych, co wiąże się z koniecznością zapewnienia nadzoru państwa lub samorządu terytorialnego nad ich działalnością (vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2017 r., SK 49/13, OTK-A 2017/41). Spółki wodne nabywają osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu spółki (art. 446 ust. 3 i 5 P.w.). Starosta podniósł, że przepisy P.w. nie przewidują instytucji zawieszenia działalności spółki wodnej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 448 ust. 1 pkt 12 P.w. statut spółki wodnej określa w szczególności m.in. czas trwania spółki wodnej oraz sposób jej rozwiązania lub likwidacji. Z kolei do kompetencji walnego zgromadzenia należy podjęcie uchwały w sprawie rozwiązania spółki wodnej oraz powołania likwidatorów (art. 457 ust. 1 pkt 11 P.w.). W myśl art. 464 ust. 1 P.w. spółka wodna może być rozwiązana uchwałą walnego zgromadzenia. Spółka wodna może być również rozwiązana przez starostę w drodze decyzji w przypadkach określonych w art. 464 ust. 2 pkt 1-3 P.w. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy działalność spółki wodnej narusza przepisy prawa lub postanowienia statutu. W myśl art. 465 P.w. rozwiązanie spółki wodnej następuje po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że statut spółki wodnej L. nie przewiduje możliwości zawieszenia działalności tejże spółki. Zważyć również trzeba, że przepisy P.w. nie regulują kwestii związanej z tym zagadnieniem. Powstaje zatem pytanie, czy wobec milczenia ustawodawcy w tym zakresie uchwała walnego zgromadzenia spółki wodnej L. zawieszająca jej działalność narusza prawo, czy też nie. W ocenie Sądu Prawo wodne reguluje zasady tworzenia, działania i rozwiązania spółki wodnej w sposób kompleksowy (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2017 r., SK 49/13, OTK-A 2017/41). Rozwiązanie spółki wodnej następuje po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego (art. 465 ust. 1 P.w.). Likwidator wstępuje w prawa i obowiązku zarządu i podejmuje w imieniu spółki wodnej czynności niezbędne do zakończenia jej działalności (art. 465 ust. 4 P.w.). Do jego zadań należy m.in. uregulowanie zobowiązań spółki wodnej (art. 465, art. 466 P.w.). Zgodnie z art. 467 P.w. starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z systemu informacyjnego gospodarki wodnej. W ocenie Sądu, w przypadku gdy spółka wodna z określonych powodów nie funkcjonuje (np. z powodu wygaśnięcia kadencji zarządu) i nie wypełnia wskazanych przepisami P.w. celów o charakterze publicznym, uprawnionym jest wniosek, że powinno nastąpić jej rozwiązanie, czy to w trybie nadzoru sprawowanego przez starostę czy poprzez uchwałę walnego zgromadzenia, po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego. Zawieszenie działalności spółki wodnej w istocie oznacza bowiem, że spółka nie wypełnia zadań publicznych, do których została powołana (art. 441 ust. 1 i 3 P.w.), choć w dalszym ciągu zachowuje osobowość prawną. Zdaniem Sądu wprowadzone zaskarżoną uchwalą "bezterminowe zawieszenie działalności spółki wodnej L." z punktu widzenia systemu prawa nie jest celowe ani pożądane. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jako podjęta bez podstawy prawnej w sposób istotny narusza prawo i dlatego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności (art. 462 ust.3 w zw. z art. 462 ust. 6 i 8 P.w. i art. 3 § 3 p.p.s.a.). Należy dodać, że za podstawę prawną dla podjęcia uchwały w przedmiocie zawieszenia działalności spółki wodnej nie może zostać uznany ogólny przepis art. 457 ust. 1 pkt 13 P.w. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę [...] zł, na którą składał się wpis od skargi.