II SA/Go 371/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg Hurtowni C Spółki jawnej i U Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Hurtowni C Spółki jawnej oraz U Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008r. L Spółka z o.o., zwróciła się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości ok. 360 ton na dobę przy ul. [...], działka numer [...]. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w sprawie z powyższego wniosku Burmistrz Miasta wydał uprzednio pięć decyzji ([...]) ustalających środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia: z dnia [...] września 2008r., z dnia [...] lutego 2009r., z dnia [...] sierpnia 2009r., z dnia [...] lutego 2010r. i z dnia [...] sierpnia 2010r. Powyższe decyzje zostały w trybie odwoławczym uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejno decyzjami z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...]), z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (uchylona Wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2010r. , sygn. akt II SA/Go 100/10), z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], z dnia [...] września 2010r. nr [...], a sprawa była przekazywana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji . Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011r. ([...]) Burmistrz Miasta ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W punkcie II sentencji decyzji organ określił warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż mocą art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227), do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. W związku z tym, sprawa podlegała rozpatrzeniu na mocy i zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 ze zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15.11 .2008r.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". W ocenie organu planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (mogących wymagać raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) - wymienione jest w § 3 ust, 1 pkt 21 ("instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę") rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami). Do wniosku załączone były informacje o przedsięwzięciu wymienione w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z tym, działając na podstawie art. 51 ust. 2 organ postanowieniem zobowiązał wnioskodawcę do sporządzenia i przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania wnioskodawca przedłożył raport oddziaływania na środowisko, który w oparciu o uwagi wniesione przez strony postępowania oraz organy, z którymi dokonywano uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań podlegał uzupełnieniu. W tym zakresie organ podkreślił, iż zrealizowana została procedura uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia z właściwymi organami, tj. ze Starostą oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, po każdej aktualizacji raportu. Wskazał także, iż w tym zakresie dopełniono obowiązków wynikających z art. 32 ustawy, określających zasady zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie raportu oddziaływania na środowisko, z wyjątkiem ostatniego uzupełnienia raportu, bowiem czynność ta nie wiązała się ze zmianą dotychczasowej treści tego dokumentu i nie wnosiła nowych okoliczności do sprawy. Organ wskazał na wniesione przez uczestników postępowania wnioski i uwagi oraz dokonał ich oceny. Wyjaśnił, iż zgodnie z obliczeniami emisji zanieczyszczeń do powietrza zawartymi w raporcie opracowanym pod kierunkiem mgr inż. W.K., w trakcie pełnej eksploatacji węzła betoniarskiego nie będą występowały przekroczenia stężeń dopuszczalnych emitowanych zanieczyszczeń na terenie inwestora i poza tym terenem. Silosy będą napełniane pneumatycznie, bezpośrednio z samochodów poprzez przewody załadowcze za pomocą sprężarek powietrza. Przewody załadowcze wyposażone będą w zawór szybkiego odcinania, co umożliwia odcinanie przewodu załadowczego od cementowozu w momencie osiągnięcia stanu maksymalnego napełnienia silosu. Silosy wyposażone będą w urządzenia odpylające - filtry workowe z mechanicznym oczyszczaniem, dzięki czemu zmniejszy się emisja pyłu do wartości < 20 mg/m3, co zapewni emisje pyłów na poziomie 20 % wartości dopuszczalnych w powietrzu określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003 r. nr 1 poz. 12). W celu utrzymania skuteczności działania filtrów, inwestor został zobowiązany do prowadzenia monitoringu poprawności działania filtrów na silosach. Nadto wskazał, iż dostarczane na teren zakładu kruszywo będzie czyste, umyte w kopalni, w stanie wilgotnym, przez co będzie pozbawione substancji pylących. W procesie produkcyjnym nie będą stosowane żadne substancje, które mogłyby przyczynić się do powstawania kwaśnych deszczy, co mogłoby przyspieszyć starzenie sąsiednich budynków. Domieszki chemiczne stosowane w produkcji betonu są w postaci ciekłej, więc nie będą powodować zapylenia. Natomiast w celu ochrony ujęć wody oraz powierzchni ziemi przed zanieczyszczeniami powstającymi w trakcie mycia samochodów, organ wskazał, iż inwestor został zobowiązany do zastosowania separatora koalescencyjnego w obiegu wód. Ponadto wody opadowe będą przede wszystkim kierowane do produkcji betonu, a odprowadzanie zgromadzonych wód opadowych do miejskiej kanalizacji deszczowej odbywać się będzie sporadycznie, w przypadku ulewnych opadów oraz w sytuacji, gdy zakład nie będzie pracował. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest na działce położonej w strefie przemysłowej miasta i zgodne jest z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (plan zatwierdzony uchwałą Nr XXIX/34/01 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2001r. oraz uchwałą NR XLIII/54/06 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2006r.). Ponadto Burmistrz Miasta wskazał, iż uznał za strony właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, a także nieruchomości sąsiednie, czyli położone w pobliskim sąsiedztwie (te które nie posiadają wspólnej granicy z działką inwestora, lecz oddziela je droga). W trakcie postępowania organ zwrócił się również do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ wskazał ponadto, iż w trakcie kilkukrotnego przeprowadzania procedury udziału społeczeństwa, mieszkańcy i okolicznych miejscowości nie wnieśli żadnych skarg. Obowiązek zbadania zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nakłada na organ treść art. 56 ust. 2 POŚ. Opierając się na wypisie i wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie jest z tym planem zgodne. W toku prowadzonego postępowania organ nie stwierdził występowania uciążliwości dla użytkowników działek sąsiednich związanych z eksploatacją planowanego przedsięwzięcia. Burmistrz podał iż wytwórnia betonu będzie emitować zanieczyszczenia, jak każdy inny zakład produkcyjny, jednak emisja ta nie będzie powodować żadnych przekroczeń obowiązujących norm zarówno na terenie zakładu jak i poza granicami działki należącej do inwestora, co więcej emisja pyłów kształtować się będzie na poziomie 20% wartości dopuszczalnych w powietrzu. Powstanie zakładu nie spowoduje pogorszenia środowiska zarówno na terenie inwestycji jak i w okolicy. Zdaniem organu prowadzącego postępowanie oraz organów współdziałających przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pod względem formalnym odpowiada treści art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a jego ustalenia są spójne, logiczne i przekonujące. Ponadto dokumentuje, iż przy zastosowaniu omawianych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, planowane przedsięwzięcie spełni wymagania wynikające z przepisów w zakresie ochrony środowiska. Natomiast obowiązek dotrzymania obowiązujących norm w trakcie eksploatacji instalacji kontrolowany będzie przez odpowiednie służby ochrony środowiska. Burmistrz stwierdził, iż w przedmiotowym raporcie zbadano możliwość kumulowania się oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z podmiotami już działającymi, biorąc pod uwagę możliwość kumulacji: zanieczyszczeń powstających podczas eksploatacji kotłowni (spalanie gazu i oleju opałowego), wód opadowych, hałasu, odpadów. W przypadku emisji pyłu ze zbiorników magazynowych, nie będzie występować kumulacja, gdyż substancja ta nie będzie emitowana z terenów sąsiednich z uwagi na charakter produkcji w tych zakładach. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż po zrealizowaniu inwestycji nie wystąpi kumulacja oddziaływań w środowisku. Ponadto organ wskazał, iż rozważał możliwość przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu, na którym planowana jest inwestycja i uznał, iż nie było konieczności przeprowadzania takich oględzin. W ocenie organu bowiem wyczerpująco sporządzono raport oddziaływania na środowisko zawierający konieczną treść i analizy pozwalające na uzyskanie rzetelnej oceny, co do rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko. Organ nie miał żadnych wątpliwości odnośnie zgodności ustaleń poczynionych w raporcie ze stanem faktycznym. Tak więc wizja lokalna nie wniosłaby żadnych nowych faktów do prowadzonego postępowania i niepotrzebnie przedłużałaby procedurę uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po dokonaniu szczegółowej analizy i oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko organ stwierdził, iż : – skala i usytuowanie przedsięwzięcia nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko i jednocześnie zostanie utrzymana zasada zrównoważonego rozwoju Miasta; – projektowana betoniarnia zlokalizowana jest w wydzielonej strefie przemysłowej miasta; – na przewidywanym do zajęcia pod lokalizację inwestycji obszarze nie występują siedliska zwierząt, pomniki przyrody, zabytki chronione oraz inne obszary podlegające ochronie; – najbliższy obszar chroniony Natura 2000 - położony jest w odległości ok. 5 km od terenu inwestycji, a realizowane przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na ten obszar; – opisane technologie wykonywania robót nie wpływają negatywnie na środowisko; – realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia głównych elementów środowiska; – przedstawione formy zabezpieczeń i rozwiązań chroniących środowisko są wystarczające. W konsekwencji organ pierwszej instancji powołując się na zgromadzony materiał dowodowy uznał, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko i jednocześnie zostanie utrzymana zasada zrównoważonego rozwoju miasta. Do decyzji dołączono charakterystykę przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła betoniarskiego w [...], dz. Nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji U Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji zarzuciła między innymi, iż Burmistrz nie ustosunkował się do wnoszonych przez nią zastrzeżeń w sposób zadowalający oraz stwierdziła, iż węzeł betoniarski będzie uciążliwy dla sąsiednich działek oraz będzie zagrażać dobru osobistemu i majątkowemu stron oraz całego środowiska. Odwołująca się stwierdziła ponadto, iż nadal nie została przeprowadzona wizji lokalna przedmiotowego terenu. Decyzją z dnia [...] marca 2011r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lutego 2011r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie oraz wskazał podstawę prawną i tryb postępowania wynikającego z właściwych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i aktów wykonawczych w zakresie, który miał zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kolegium wskazało, iż Burmistrz Miasta wydal zaskarżoną decyzję po przedłożeniu wymaganego przepisami raportu o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia na środowisko z miesiąca czerwca 2010 r. wykonanego pod kierunkiem mgr inż. W.K. (zaopiniowanego prze mgr inż. D.Z. - biegła Wojewody w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko) i jego uzupełnienia z dnia [...] listopada 2011r. oraz uzyskaniu uzgodnień właściwych organów (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2010 r. i uzupełnienie do postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r.). W ocenie organu drugiej instancji przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonano w zakresie przewidzianym w art. 52 ust. 1 prawa ochrony środowiska i określonym przez Burmistrza w wydanym stosownym postanowieniu. Zdaniem składu orzekającego opracowany raport zawiera wymagane treści zgodne z obowiązującymi przepisami, również zaskarżona decyzja spełnia wymogi ustawowe (art. 56 POŚ). Kolegium wskazało, że w raporcie przedstawiono technologię produkcji przez węzeł betoniarski w tym przewóz i magazynowanie surowców, w którym zawarto stwierdzenie, że w procesie produkcyjnym nie będą stosowane żadne substancje, które w jakikolwiek sposób mogłyby przyczynić się do powstania kwaśnych deszczy, a w dalszej kolejności mogłyby przyspieszyć starzenie się sąsiednich budynków (str. 53 raportu) z obszernym wyjaśnieniem pojęcia "kwaśnego deszczu" jako opadu atmosferycznego. W raporcie szczegółowo przedstawiono proces produkcji, proces recyklingu (str. 14), a w opisie elementów przyrodniczych w otoczeniu węzła stwierdzono (str. 17), że węzeł betoniarski jest obiektem, którego oddziaływanie na środowisko w miejscu lokalizacji związane jest przeważnie z emisją pyłów i gazów do atmosfer i emisje hałasu do środowiska. W analizowanym przypadku emisje do atmosfery będą śladowe, gdyż prowadzić się będzie dostawy. cementu i pyłów lotnych w systemie zamkniętym, w którym wykorzystano filtry w silosach magazynowych o wysokim stopniu filtracji, której gwarancje daje producent (zał. nr 12) i jak pokazała analiza rozprzestrzeniania emitowanych substancji nie będą one powodował) przekroczeń wartości dopuszczalnych. Zainstalowane na terenie zakładu urządzenia nic będą powodowały przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu w środowisku dla terenów zabudowy zagrodowej. Wody opadowe kierowane będą do separatora i dalej do kanalizacji miejskiej na terenie będą gromadzone niewielkie ilości odpadów których powstanie związane będzie ze zużyciem się części urządzeń oraz eksploatacja infrastruktury technicznej. W raporcie szczegółowo przeanalizowano położenie geograficzne, morfologiczne i otoczenie usytuowania węzła betoniarskiego w tym warunki czystości powietrza i warunki klimatyczne - meteorologiczne. Raport zawiera również szczegółowe analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (str. 26 i następne) oraz charakterystykę źródeł emisji zanieczyszczeń m. in. związanych z napełnianiem silosów, cementu i popiołu z zakresem obliczeń dla emitowanych zanieczyszczeń do powietrza oraz emisji hałasu (p. str. 35 i następne). Zdaniem Kolegium opracowany raport spełnia przypisaną funkcję, bowiem opiera się na założeniach pozwalających na ich podstawie na określenie rzeczywistej skali oddziaływania zamierzonej inwestycji. Jego treści nie są ze sobą sprzeczne, a dodatkowe ich przejrzystość i logiczność, pozwalają na prawidłową ocenę dokonanych ustaleń. Raport zawiera również analizy poparte wykresami określającymi możliwe oddziaływanie, identyfikują one również potencjalne zagrożenia na etapie realizacji i eksploatacji. Organ odwoławczy podkreslił, iż przedsięwzięcie uzyskało uzgodnienie właściwego organu (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), który to organ ocenił i stwierdził m. in. że przedłożony raport po uzupełnieniach spełnia wymogi formalne wynikające z art. 52 POŚ. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzono analizy, określono oddziaływanie i potencjalne zagrożenia środowiska związane z realizacją i eksploatacją przedsięwzięcia. W oparciu o informacje zawarte w ww. dokumentacji zostały zdefiniowane warunki realizacji oraz eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska. W celu wyeliminowania albo znacznego ograniczenia niekorzystnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego realizacji i eksploatacji niezbędne jest prowadzenie właściwej gospodarki odpadami oraz ściekami bytowymi. W postanowieniu uzgadniającym pkt 1.4. 1.8-9. II 1-2, II.5. określono warunki mające na celu ograniczenie zanieczyszczeń do powietrza, wskazano m. in. parametry techniczne emitorów, filtrów, moc kotłowni oraz rodzaj wykorzystywanego paliwa, ponieważ dla tak przyjętych założeń projektowych wykonywane były analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu. Z uwagi na konieczność ochrony środowiska gruntowo-wodnego w pkt II.3 postanowienia określono warunek przechowywania domieszek płynnych do produkcji betonu w wannie wychwytowej. Uwzględniając prowadzenie racjonalnej gospodarki wodą na terenie zakładu, zaplanowano wykorzystanie wody z mycia pojazdów przewożących beton i pomp samojezdnych oraz wód opadowych i roztopowych do procesu produkcji betonu z zastosowaniem instalacji recyklera do betonu oraz zbiornika 3 -komorowego (pkt l.10-11, II.6-8 postanowienia). Na podstawie zapisów raportu ustalono, że przedmiotowe przedsięwzięcie w warunkach normalnych i przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko nie spowoduje zanieczyszczenia gleby, wód gruntowych i powierzchniowych, przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń gazów i pyłów w powietrzu, przekroczenia poziomów dopuszczalnych hałasu na terenach objętych ochrona akustyczną, oddziaływania transgranicznego. Stwierdzono również, że przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na obszarach wymagających specjalnej ochrony na względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną w tym obszarach sieci Natura 2000. Organ odwoławczy podkreślił, iż planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu byłego lotniska uchwalonego uchwałą Nr XXIX/34/01 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 32 poz. 401 z dnia 15.03.2005 r. zm. uchwalą Nr XLIII/54/06 Rady Miejskiej z dnia [...].10.2006 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 3. poz. 45 z 11.01.2007 r.) W ocenie Kolegium, organ I instancji w zaskarżonej decyzji przeanalizował szczegółowo wszystkie jego zapisy dot. terenu planowanej inwestycji znajdujące się w obszarze oznaczonym w planie jako tereny przemysłowe, składowe i budownictwa. Zdaniem Kolegium nie można uznać za uzasadniony zarzutu strony odwołującej, że przedmiotowa inwestycja będzie uciążliwa dla sąsiednich działek i zagrażać dobru osobistemu i majątkowemu funkcjonujących firm, bowiem z przedłożonych dokumentów wynika, że przy zastosowaniu rozwiązań wskazanych (w zaskarżonej decyzji) inwestycja nie spowoduje przekroczenia norm zanieczyszczeń i emisji hałasu. Planowana inwestycja jak i prowadzona działalność odwołującego znajduje się na terenie, przeznaczonym w planie na tego rodzaju inwestycje. Każdy więc użytkownik winien liczyć się z pewnymi niedogodnościami związanymi z funkcjonowaniem zakładów o różnym profilu działalności na tym obszarze związanym z normalnym ich funkcjonowaniem nic przekraczającym rzeczywistej skali oddziaływania na środowisko. Ochrona prawna interesu odwołującego może nastąpić tylko w granicach obowiązującego prawa materialnego i nie może ona być zapewniona całościowo. Organ odwoławczy stwierdził również, że nie można podnosić zarzutu niewiarygodności i stronniczości raportu przez fakt jego poprawienia, po interwencjach odwołującego i wskazań Kolegium w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jako, że jego końcowe opracowanie będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poddane szczegółowej analizie organów współdziałających; spełnia wymogi co do zawartości jego treści zgodne z obowiązującymi przepisami. Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał także zarzut nie przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu na okoliczność występującej na tym terenie róży wiatrów. Zgodnie z art. 85 § 1 kpa, organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić dowód z oględzin. Dowód z oględzin jest jednym ze środków dowodowych zmierzającym do ustalenia prawdziwości istnienie względnie nieistnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kierunki wiatrów oraz częstość ich występowania zostały przeanalizowane w opracowanym raporcie (str. 23 - 24) oraz zostały uwzględnione przy obliczeniu rozprzestrzeniania zanieczyszczeń z terenu lokalizacji zamierzonej inwestycji (zał. nr 24 do raportu). Ustalenia zawarte w raporcie w związku na powyższe organ uznał za prawidłowe, zawierający ocenę co do rzeczywistego wpływu inwestycji na środowisko. Zdaniem Kolegium oględziny polegające na bezpośrednim zbadaniu miejsca na działalność występowania róży wiatrów nie doprowadziłoby w żadnej mierze do ustalenia tych faktów za pomocą wzroku lub innych zmysłów czy czynności czucia, gdyż na powyższą okoliczność wymagane są wiadomości specjalne, odzwierciedlone w raporcie. Za bezpodstawny uznano również zarzut nie zapewnienia przez organ l instancji udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, bowiem organ l instancji podał do publicznej wiadomości informację zgodnie z wymogami art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 prawa ochrony Środowiska (stosownie obwieszczenia: zostały umieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego oraz w pobliżu miejsca planowanej inwestycji). Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyli Hurtownia C Sp. jawna (sygn. akt II Są/Go 371/11) oraz U Spółka z o.o. ( sygn. akt II SA//Go 374/11), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej procesu według norm prawem przepisanych. W zbieżnych treściowo skargach skarżące spółki zarzuciły: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności poprzez: - brak poczynienia wystarczających i wiarygodnych ustaleń organu l oraz II instancji dotyczących zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - odmowę powołania przez Burmistrza Miasta biegłego celem sporządzenia opinii, pomimo zgłoszenia przez S.K. w piśmie z dnia [...].08.2008r. wniosku dowodowego zmierzającego do podważenia wiarygodności dowodu w postaci dokumentu prywatnego, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim określa on zasady zagospodarowania dla działki nr [...]; b) art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy tj. brak odniesienia się do konkretnych szczegółowych postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego planowaną inwestycją oraz pominięcie wniosku dowodowego strony o powołanie niezależnego biegłego celem weryfikacji danych zawartych w raporcie; c) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób niepełny, nieoddający motywów, dla których organ uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową i zgodną z prawem; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;. Ponadto, powołując się na przepis art. 142 K.p.a., strony zakwestionowały zgodność z prawem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010r. (znak: [...]) oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2010 r. - z uwagi na wadliwość tych postanowień mającą wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie oraz podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2011r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim połączyło sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest jedynie na podstawie kryterium zgodność z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "P.p.s.a.") odpowiednio uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy (art. 133 i art. 134 P.p.s.a.). Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargi U Sp. z o.o. i Hurtowni C Sp. jawnej jako zasadne należało uwzględnić, aczkolwiek jedynie częściowo z przyczyn w nich wskazanych. Zarzuty podniesione w skardze wskazują zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w związku z tym w pierwszej kolejności ocenie należało poddać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać takiej ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonych decyzji nie nasuwa zastrzeżeń. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Go 100/10). Zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. Z kolei wpływ orzeczenia sądu administracyjnego na ponowne postępowanie w sprawie przed organami administracji publicznej ma poważne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu. W rezultacie następuje bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt OSK 1403/04, LexPolonica nr 2127502) wskazał, że istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Należy zatem wskazać, że ocena zasadności skarg w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 P.p.s.a. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie realizacji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2010r. (sygn. akt II SA/Go 100/10). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo w ustaliły stan prawny niniejszej sprawy w zakresie obowiązku jej rozpatrzenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r.). Okoliczność powyższa nie jest sporna, zatem (także z uwagi na wskazane związanie oceną prawną) nie zachodzi potrzeba ponawiania przywołanej przez Sąd argumentacji. W powyższym wyroku Sąd wskazał ponadto, iż zapisy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie spełniają wymogu wynikającego z art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać, z zastrzeżeniem ust. 1a, opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności przewidywane wielkości emisji, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Raport winien zawierać dane dotyczące przewidywanych wielkości emisji, jakie wynikać będą z funkcjonowania danego przedsięwzięcia. Dodatkowo w sporządzonym raporcie brak było przedstawienia wariantów przedsięwzięcia, wymaganych na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 3-4 ustawy. Tu Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 433/08, LexPolonica nr 2061917) w którym podano, iż pominięcie aspektu środowiskowego poprzez brak rozważenia realizacji innych wariantów ze wskazaniem wpływu na środowisko, a także brak dostatecznego odniesienia się do kwestii oddziaływań skumulowanych oznacza, iż raport w tym zakresie nie może zostać uznany za spełniający wymogi ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji raport taki nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązek rozważenia rozwiązań alternatywnych w kontekście lokalizacji przedsięwzięcia (w zw. z treścią art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy) obejmuje wyłącznie sytuację, gdy w toku postępowania zostanie uprawdopodobnione, iż rozwiązania takie realnie istnieją. Ponadto w ww. wyroku Sąd stwierdził, iż "w toku postępowania uzupełniającego przeprowadzonego przez Kolegium w trybie art. 136 kpa, organ odwoławczy uzyskał stanowisko Rady Miejskiej, które jednak nie ma wymaganej prawem formy uchwały (organ kolegialny), w zakresie znaczenia pojęcia "szkodliwości", użytego w zapisach miejscowego planu. Organ odwoławczy nie dokonał oceny tego zagadnienia we własnym zakresie. W ocenie Sądu, celowe wydaje się podjęcie samodzielnej próby przez organ prowadzący postępowanie, prawidłowego zdefiniowania tegoż pojęcia w danej sprawie administracyjnej." Jednocześnie Sąd wskazał, iż organ odwoławczy winien uwzględnić wszystkie zmiany stanu prawnego i faktycznego, które miały miejsce w czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a datą rozpatrzenia odwołania, w związku z utratą mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia do niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003 r. Nr 1 poz. 12). Raport bowiem nie odpowiadał zmienionemu stanowi prawnemu. Z przedłożonych wraz ze skargami akt administracyjnych wynika, iż po wydaniu ww. wyroku, został sporządzony (w czerwcu 2010r. i uzupełniony w listopadzie 2010r.) nowy raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości ok. 360 ton na dobę przy ul. [...], działka numer [...]. Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż raport zawiera treści zgodne z obowiązującymi przepisami oraz spełnia wymogi ustawowe (art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zdaniem SKO w raporcie szczegółowo przedstawiono proces produkcji, proces recyklingu (str. 14), a w opisie elementów przyrodniczych w otoczeniu węzła stwierdzono (str. 17), że węzeł betoniarski jest obiektem, którego oddziaływanie na środowisko w miejscu lokalizacji związane jest przeważnie z emisją pyłów i gazów do atmosfer oraz emisją hałasu do środowiska. W ocenie organu odwoławczego analiza rozprzestrzeniania emitowanych substancji pokazała, że nie będą one powodowały przekroczeń wartości dopuszczalnych. Kolegium podało ponadto, iż na podstawie raportu ustalono, że "przedmiotowe przedsięwzięcie w warunkach normalnych i przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko nie spowoduje zanieczyszczenia gleby, wód gruntowych i powierzchniowych, przekroczenia poziomów dopuszczalnych wartości stężeń gazów i pyłów w powietrzu, przekroczenia poziomów dopuszczalnych hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną, oddziaływania transgranicznego". W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które uzasadniałoby sformułowanie takiego wniosku. Podkreślić należy, iż raport oddziaływania na środowisko jest jedynie dowodem w sprawie, a organ winien dokonać jego szczegółowej analizy i oceny. Nie budzi wątpliwości, iż zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie charakteru i zasięgu oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Oznacza to, iż organy administracji publicznej winny w uzasadnieniu decyzji po pierwsze konkretnie wskazać ustalony w tym spornym zakresie stan faktyczny, tj. w jaki sposób sporne przedsięwzięcie będzie oddziaływać szkodliwie na środowisko (podać konkretnie wartości, stężenia), a następnie wskazać właściwe przepisy prawa materialnego regulujące zagadnienia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonać subsumcji normy prawnej. Wywód uzasadnienia powinien w jasny i czytelny sposób wykazać zatem, jakie konkretnie parametry organ analizował i dokonywał ich oceny. W szczególności organ pomija milczeniem w jaki sposób ustalił jakie są konkretnie "dopuszczalne normy" dla danego przedsięwzięcia, terenu, każdego z rodzaju emitowanych substancji - pyłów, gazów, czy też hałasu itd., jak i to jakie wielkości emisji dla spornego przedsięwzięcia "zestawił" z tymi normatywnymi. W tej sytuacji cytowane wyżej twierdzenia organu odwoławczego dotyczące analizy rozprzestrzeniania emitowanych substancji, w szczególności stwierdzenie, iż "nie będą one powodowały przekroczeń wartości dopuszczalnych" nie są wystarczające, w rozumieniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., należy je ocenić jako ogólnikowe, dowolne i nie odnoszące się do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu, zasadny jest zatem zarzut skarg naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego, bowiem organy orzekające w sprawie faktycznie zaniechały samodzielnego wszechstronnego wyjaśnienia tych nader istotnych i spornych w okolicznościach sprawy elementów stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest powołany do zastępowania organów administracji w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej, w tym ustalaniu stanu faktycznego sprawy, Wobec stanowczego twierdzenia w zaskarżonej decyzji co do tego, iż emitowane przez planowane przedsięwzięcie substancje, nie będą przekraczały dopuszczalnych norm wskazać jednakże należy, iż analiza treści przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko poddaje w wątpliwość taką tezę. W zakresie rozkładu stężeń zanieczyszczenia powietrza na powierzchni terenu dla ditlenku azotu (art. 41 i 42) w raporcie w tabeli nr 9 wskazano, iż "stężenie maksymalne uśrednione dla 1 godziny wynosi 1527 μg/m3" (kolumna 3 "Smm"), przy wartości dopuszczalnej 200 μg/m3 (kolumna 4 "D1"), stężenie uśrednione dla roku (kolumna 6 "SA")- 6,749 μg/m3. W tekście raportu poniżej tabeli autor wskazał, iż: "wykonana analiza pokazała, że dla pełnego zakresu obliczeniowego najwyższe obliczone 1 godzinne maksymalne stężenie osiągnie wartość Smm = 340 μg/m3 poza terenem realizacji inwestycji, co w stosunku do wartości dopuszczalnej stanowi 170% zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87). W związku z ww. rozporządzeniem wykonano obliczenia stężenia uśrednionego dla roku, wykonane dla pełnego zakresu obliczeniowego, które osiągnie wartość 6,749 co stanowi 22% wartości dopuszczalnej uwzględniającej 25% tła. Na załączonych do raportu wydrukach rozprzestrzeniania się tej substancji widać, że dla stężeń maksymalnych 1 godzinnych wystąpi przekroczenie wartości dopuszczalnej dla tego zanieczyszczenia poza teren działki inwestora od strony południowej i wschodniej w odległości odpowiednio 7m i 8m. Jednak ustawodawca w ww. rozporządzeniu określił, że kryterium decydującym o dotrzymaniu norm dla emitowanych substancji dla pełnego zakresu obliczeniowego jest stężenie uśrednione dla roku i w związku z powyższym emitowany ditlenek azotu spełni obowiązujące w ww. rozporządzeniu wartości dopuszczalne zarówno na terenie jak i poza terenem lokalizacji inwestycji i oddziaływanie tego zanieczyszczenia na środowisko zamknie się w granicach nieruchomości." Po pierwsze już proste zestawienie danych w tabeli i tekście raportu z października 2010 r. wskazuje na istotne rozbieżności co do maksymalnego uśrednionego stężenia ditlenku azotu, na które nie zwróciły uwagi organy administracji rozstrzygające sprawę. Skoro w tabeli nr 9 podano wartość stężenia maksymalnego uśrednionego dla 1 godziny - 1527 μg/m3, to przekracza ono wartość wskazaną jako dopuszczalną (200 μg/m3) o 760%, a nie o 170 %. Z kolei w tekście pojawia się wartość 340 μg/m3. W dalszej kolejności trzeba podkreślić, iż mimo, że ww. rozporządzenie weszło w życie 3 lutego 2010r., to należało je zastosować, bowiem zgodnie z § 6 ust. 1 tego aktu do postępowań w sprawie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz pozwoleń zintegrowanych wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Powyższe rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12), które zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 587) utraciło moc z dniem 20 sierpnia 2009r. W myśl § 4 rozporządzenia z dnia 26 stycznia 2010r. uznaje się, że wartość odniesienia substancji w powietrzu uśredniona dla jednej godziny, określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia, jest dotrzymana, jeżeli wartość ta nie jest przekraczana więcej niż przez 0,274 % czasu w roku dla dwutlenku siarki oraz więcej niż przez 0,2 % czasu w roku dla pozostałych substancji (ust. 1). W przypadku dwutlenku azotu częstość przekraczania odnosi się do wartości odniesienia wraz z marginesem tolerancji określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu - Dz. U. Nr 47, poz. 281 (ust. 2). Z kolei w załączniku nr 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. dla dwutlenku (ditlenku) azotu od 2010r. procentowy margines tolerancji wynosi 0, natomiast poziom dopuszczalny ze względu na ochronę zdrowia i ludzi wynosi 200 μg/m3 - stężenie uśrednione dla 1 godziny. Powyższe nie może więc prowadzić do wniosku, że kryterium decydującym o dotrzymaniu norm dla emitowanych substancji dla pełnego okresu obliczeniowego jest stężenie uśrednione dla roku i wobec tego jeśli stężenie roczne dwutlenku (ditlenku) azotu nie zostało przekroczone, to stężenie uśrednione dla 1 godziny może być przekroczone. W rozporządzeniu jest mowa, że wartość odniesienia substancji w powietrzu uśredniona dla jednej godziny, określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia, jest dotrzymana, jeżeli wartość ta nie jest przekraczana więcej niż przez 0,274 % czasu w roku dla dwutlenku siarki. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie autor raportu doszedł do omówionych powyżej wniosków. Omawiana kwestia nie została objęta szczegółowymi ustaleniami i oceną prawną organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, a jest istotna także z tej przyczyny, iż jak wynika z raportu (str. 13) tlenki azotu wchodzą w skład kwaśnych deszczy, a wpływ tego opadu atmosferycznego na sąsiednie budynki był podnoszony przez strony w trakcie postępowania. Ponadto z zaskarżonej decyzji wynika, iż nie będą wytwarzane ścieki technologiczne (woda brudna z węzła recyklingu betonu ma być kierowana do produkcji betonu), natomiast w raporcie (str. 32) napisano, iż "powstałe ścieki oczyszczane będą w separatorze oleju europem NS15 firmy WAVIN przed ich wprowadzenie do wód lub do ziemi". Powstaje tu pewna sprzeczność, której organy również nie wyjaśniły. Niezależnie od powyższego sąd zważył, iż wobec faktu, że istota sporu dotyczy szkodliwej emisji substancji (w szczególności pyłu) związanej z oddziaływaniem przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości ok. 360 ton na dobę - poza granice nieruchomości, na której posadowiona ma być sporna inwestycja to właśnie zagadnienie winno być poddane wnikliwej analizie. Nadto organy winny w decyzji wyjaśnić stronom dlaczego uznały, iż w tym zakresie nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych norm (jakich konkretnie, gdzie określonych, jak obliczonych). Winny także zapewnić w miarę możliwości środki, które przekonają strony postępowania o interesach sprzecznych z interesem inwestora, że po uruchomieniu przedsięwzięcia i przed oddaniem go do użytkowania nastąpi ponowna weryfikacja rzeczywistej emisji uciążliwych substancji, która pozwoli zweryfikować prawidłowość hipotetycznych (na obecnym etapie postępowania) obliczeń co do emisji substancji szkodliwych - w tym pyłu na teren nieruchomości sąsiednich. W decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie przewidziano jedynie analizę porealizacyjną w zakresie klimatu akustycznego, a pominięto kwestię emisji pyłów, która zdaje się być w przedmiotowej sprawie kluczową. Zgodnie z przepisem art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W przedmiotowej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż nieruchomość oznaczona nr ewid. działki [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu byłego lotniska uchwalonego uchwałą Nr XXIX/34/01 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2001 r. (Dz.Urz.Woj. z 2002 r. Nr 32, poz. 401- zmienionego uchwałą Rady Miejskiej dnia [...] października 2006 r. Dz.Urz.Woj. z 2007 r. Nr 3, poz. 45). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, wbrew wskazaniu Sądu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., nie dokonało jednakże własnego ustalenia stanu faktycznego i oceny prawnej w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wykładni pojęcia "szkodliwości" użytego w zapisach miejscowego planu. Organ nie odniósł się do wskazanych w raporcie wartości emitowanych substancji (zanieczyszczeń). W decyzji mamy zaś do czynienia z nic nie wnoszącymi ogólnikami typu "raport zawiera treści zgodne z obowiązującymi przepisami", "planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" czy "planowana inwestycja jak i prowadzona działalność odwołującego znajduje się na terenie, przeznaczonym w planie na tego rodzaju inwestycje". Kolegium ograniczyło się jedynie do stwierdzenia (str. 21 uzasadnienia decyzji), że planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie to jednakże nie zostało uzasadnione, organ nie powołał ani też, ani nie przytoczył treści przepisów aktu prawa miejscowego, z którymi wszakże zgodność planowanego zamierzenia winien samodzielnie ocenić. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że: "organ I instancji w zaskarżonej decyzji przeanalizował szczegółowo wszystkie jego zapisy dotyczące terenu planowanej inwestycji znajdujące się w obszarze oznaczonym w planie jako tereny przemysłowe, składowe, budownictwa." Sąd nie dopatrzył się niestety owej szczegółowej analizy ani w decyzji pierwszo, ani drugoinstancyjnej, a przecież niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest głównym zarzutem podnoszonym wobec spornego zamierzenia od wszczęcia niniejszego postępowania. Dodatkowo wskazać przyjdzie, iż w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Go 100/10 Sąd zakwestionował opieranie wykładni użytego w planie miejscowym pojęcia "szkodliwości" na treści pisma Rady Miejskiej, które nie ma wymaganej dla działania organu kolegialnego formy uchwały. Sąd wskazał także jako celowe podjęcie przez organ orzekający w sprawie samodzielnej próby prawidłowego zdefiniowania tego pojęcia w danej sprawie administracyjnej. W tym zakresie w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] lutego 2011 r. nie wskazano treści zapisów planu dla spornego terenu. Organ pierwszej instancji uznając planowane przedsięwzięcie za "zgodne z ustaleniami planu" powołał się między innymi na opinię urbanistyczną mgr inż. arch K.G. (głównego autora planu), na podstawie której stwierdził, że planowana inwestycja "nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Autorka wyjaśniła, że ustalenia zawarte w planie dotyczące uciążliwości dotyczą konieczności zachowania norm wskazanych w przepisach odrębnych. W ocenie organu definicja ta jest zgodna ze słownikiem przyjętym w rozdziale I – przepisy ogólne uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2006 r. nr XLIII/54/06, w myśl którego przez "uciążliwości" należy rozumieć przekroczenia standardów jakości środowiska, w tym zjawiska lub stany utrudniające życie, albo dokuczliwe dla ludzi i otaczającego terenu, a szczególnie hałas, wibracje, zanieczyszczenie odpadami, przekraczające wielkości normowe. Organ I instancji powołał się również na "stanowisko Rady Gminy z dnia [...] października 2009 r." (k. 86 akt administracyjnych sprawy), w którym wyjaśniono pojęcie "szkodliwości dla środowiska" użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu byłego lotniska. Organ wskazał, iż pojęcie "szkodliwości" odnosi się przede wszystkim do ochrony złoża wód podziemnych wody pitnej dla aglomeracji miasta i gminy. Dalej Burmistrz Miasta wskazał, iż forma wyrażenia opinii organu stanowiącego tj. Rady Miejskiej, jest zgodna z uregulowaniami statutowymi zawartymi w przepisie prawa miejscowego tj.: art. 23 ust. 1a uchwały nr V/25/03 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2003r. w sprawie Statutu Gminy o statusie miejskim (Dz.Urz.Woj. Nr 22 poz. 430 ze zm.) który stanowi, iż Rada może przyjąć stanowisko, które nie rodzi skutków prawnych. Burmistrz wskazał, iż opinia, o której mowa w zaskarżonej decyzji, została wywiedziona z materii już raz uregulowanej przez organ stanowiący tzn. z uchwały Nr XXIX/34/01 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu byłego lotniska (Dz. Urz. Woj. Nr 32 poz. 401) i oraz Uchwały Nr XLIII/54/06 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 3 poz. 45), zatem rada w tej opinii nie rozstrzyga spraw co do meritum, tylko je wyjaśnia. Jednocześnie Burmistrz Miasta poinformował, iż nie jest organem uprawnionym do wyjaśniania pojęcia "szkodliwości" użytego w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską. Takie stanowisko Burmistrza stanowi polemikę ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r. i już tylko dlatego trzeba uznać je za niedopuszczalne. Dodatkowo organ orzekający nie dokonał wykładni obowiązujących przepisów, pomimo wskazania Sądu. Nadto wbrew stanowisku Sądu Burmistrz ograniczył się do powołania "stanowiska Rady". Organ odwoławczy, mimo nakazu Sądu, również nie dokonał własnej oceny zgodności planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym oceny zagadnienia uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich i szkodliwości dla środowiska, a jedynie bezrefleksyjnie zaakceptował stanowisko Burmistrza. Podkreślić przyjdzie, iż w cytowanym wyroku Sąd zakwestionował prawidłowość wykładni dokonywanej na podstawie wskazanego pisma z dnia [...] października 2010 r. zatytułowanego jako stanowisko Rady w zakresie znaczenia pojęcia "szkodliwości", użytego w zapisach miejscowego planu, które nie ma wymaganej prawem formy uchwały (organ kolegialny). Zgodnie z obowiązującymi przepisami każda wypowiedź (stanowisko) organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (kolegialnego) powinna przybrać formę uchwały (bądź odrębnie spisanej, bądź odzwierciedlonej w protokole z sesji rady). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, iż Rada Miasta na sesji w dniu [...] października 2009 r. obradowała nad powyższym zagadnieniem i podjęła ostatecznie we właściwym głosowaniu uchwałę o treści odpowiadającej powyższemu pismu. Treść przedmiotowego pisma stanowiącego odpowiedź na zapytanie Kolegium wskazuje bowiem, iż nie można wykluczyć, że pismo to stanowi jedynie własne stanowisko Przewodniczącego Rady Miasta, który wszakże nie został przez ustawodawcę upoważniony do wypowiadania się w imieniu rady, czy też dokonywania wyjaśnienia treści albo wykładni podjętych przez radę gminy aktów prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Organy nie wyjaśniły tej kwestii. Sąd podkreśla, że władztwo planistyczne przyznane radzie gminy obejmuje możliwość kształtowania ładu przestrzennego w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby planów możliwe jest kształtowanie definicji pojęć użytych w planie, o ile obowiązujące przepisy prawne wyższego rzędu ich nie definiują. W przypadku gdy jakieś pojęcie w danym akcie nie zostało zdefiniowane, wówczas organ administracji publicznej zobowiązany do wydania indywidualnego aktu prawnego uwzględniającego przepisy aktu prawa miejscowego, winien dokonać na potrzeby indywidualnego postępowania wykładni zapisów planu w kontekście treści przepisów powszechnie obowiązujących i okoliczności faktycznych danej sprawy. Podkreślić przyjdzie, iż przywołany przez Burmistrza przepis § 23 ust. 1a Statutu Gminy o statusie miejskim (stanowiącego załącznik do uchwały Nr V/25/2003 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie Statutu Gminy o statusie miejskim Dz.Urz. Woj. Nr 22 poz. 430 z późn. zm.) jednoznacznie wskazuje, iż ewentualne stanowisko Rady wyrażone w tym trybie, nie rodzi żadnych skutków prawnych. Z pewnością zatem tak wyrażone stanowisko Rady nie zwalnia Burmistrza, jako organu administracji publicznej właściwego do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, z obowiązku dokonania interpretacji (nawet niejasnych) przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na potrzeby konkretnego postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 56 Prawa ochrony środowiska, to organy administracji publicznej w niniejszej sprawie winny zatem, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego, po "odkodowaniu" treści normy prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdzić czy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wystarczy przy tym stwierdzenie braku sprzeczności z ustaleniami planu, lecz ustawodawca wymaga stwierdzenie "zgodności" z planem. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na spornym terenie (§ 8 ust. 1 uchwały), dopuszczają na nim funkcję przemysłową, składową, budownictwa oraz wyznaczają dla nich zasady zagospodarowania określone w pkt 1-3 § 8 planu. W pkt 1 lit j. nakazano między innymi, aby ewentualne uciążliwości bądź szkodliwości dla środowiska naturalnego spowodowane przez obiekty lub urządzenia, nie wykraczały poza granice terenów, na których są zlokalizowane, natomiast w pkt 2 lit. b rada gminy zakazała wprowadzania na teren działalności produkcyjnej lub składowej "powodującej uciążliwości dla działek sąsiednich bądź szkodliwości dla środowiska naturalnego". Wobec zaniechania dokonania wszechstronnej i szczegółowej oceny stanu faktycznego w kontekście zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego dla działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd nie jest uprawniony do dokonania powyższej oceny w zastępstwie organów. Nie ma także faktycznej możliwości dokonania sądowej kontroli prawidłowości zastosowanej przez organ odwoławczy wykładni szczegółowych ustaleń planu, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło w istocie wywodu organu w tym zakresie. Jak się więc mają ww. zapisy planu chociażby wobec podanych w raporcie danych dotyczących wartości emitowanych zanieczyszczeń czy też wprowadzania do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków (czy nie będzie to miało wpływu na gospodarkę wodną okolicznych nieruchomości). Podsumowując tą część uzasadnienia stwierdzić przyjdzie zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło dyspozycję art. 153 P.p.s.a. bowiem nie podporządkowało się ocenie prawnej i wskazaniom co do zakresu wymaganej w sprawie analizy stanu faktycznego i prawnego, wyrażonym w orzeczeniu WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2010r. W kontekście powyższych okoliczności wskazać trzeba, że w myśl art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej w administracyjnym toku instancji musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustaleniem stanu faktycznego, wykładnią przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1954/05, Lex nr 21215). Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 K.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 K.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302). Przenosząc powyższe wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do kluczowych, podniesionych powyżej kwestii niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. W kontekście ww. zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie uzupełnić, w oparciu o normę art. 136 K.p.a., materiał dowodowy w sprawie. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym postępowaniu nie była jedynie ocena postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a także odniesienie się do zarzutów odwołania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, po rozpoznaniu sprawy po raz szósty w trybie odwoławczym (w tym pięć decyzji kasacyjnych), nadal nie odniosło się wyczerpująco do najistotniejszych aspektów sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obejmie kontrolą i rozstrzygnięciem wskazane wyżej kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej sądowej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. Nie należy również tracić z pola widzenia faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od marca 2008 r. i mimo sześciokrotnego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawa nadal nie jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z powyższym uchybieniem natury proceduralnej oraz faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania przed organem odwoławczym, i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu, odnoszenie się do pozostałych kwestii, w tym przede wszystkim zarzutów dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy konkretnych przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skargach dotyczącego postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2010r. podkreślenia wymaga, że z art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227) wynika, że postanowienia wydawane w toku postępowań prowadzonych pod rządami ustawy - Prawo ochrony środowiska (tak jak w niniejszej sprawie) nie są zaskarżalne zażaleniem. W świetle art. 142 K.p.a. postanowienia na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu do decyzji organu pierwszej instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta nie zostały zakwestionowane wskazane postanowienia uzgodnieniowe. Nie zostały zatem poddane weryfikacji w ramach rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zakwestionowane w skardze postanowienia nie należą do żadnej w wyżej wymienionych kategorii, zatem brak jest podstawy do samodzielnego zaskarżenia do sądu administracyjnego tych postanowień. Wskazać jedynie należy iż, kontroli sądowej na skutek rozpoznania skargi na decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę administracyjną podlega całokształt działalności organów administracji mających wpływ na wynik danej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana, przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku strony skarżącej w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego (art. 200 cytowanej ustawy).