II SA/Go 374/12

Dnia 27 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm. – dalej jako "upb") nałożył na B.G., T.S., I.W. oraz H.C. obowiązek ustawienia w pozycji pionowej wychylonych od pionu słupków żelbetonowych ogrodzenia, uzupełnienia betonem przerwaną ciągłość podmurówki betonowej ogrodzenia oraz zasypania wykonanych punktowych wykopów o głębokości około 60 cm znajdujących się przy ogrodzeniu, na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji. Wyjaśniając przesłanki wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku czynności kontrolnych (oględzin) przeprowadzonych w dniach [...] lipca 2011 r. oraz [...] listopada 2011 r. ustalił, że właścicielami działki nr [...] są B.G., T.S., I.W.. W granicy działek nr [...] wykonano wykopy ręczne o głębokości ok. 60 cm, co doprowadziło do naruszenia konstrukcji ogrodzenia – podmurówki i słupków żelbetonowych. Słupki żelbetonowe ogrodzenia odchylają się od pionu w stronę działki nr [...]. Ponadto stwierdzono brak ciągłości podmurówki ogrodzenia na całej długości działki nr [...]. W konkluzji organ stwierdził, że stan techniczny ogrodzenia działki nr [...], od strony granicy z działką [...] nie odpowiada dyspozycji § 204 i 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), gdyż odchylenie słupków świadczy o przekroczeniu granicznych stanów nośności oraz granicznych stanów przydatności do użytkowania, zagrażając tym samym bezpieczeństwu użytkowania. Organ wskazał również na dyspozycję przepisów art. 5 ust. 2 oraz ust. 1 pkt 1 lit c upb nakazujące użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymanie go w należytym stanie technicznym i estetycznym, niedopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz spełnienie podstawowych wymagań bezpieczeństwa użytkowania. 2. Odwołując się od decyzji T.S. zarzuciła, że organ nie wyjaśnił sprawy dotyczącej ścieków i stanu wód opadowych na sąsiedniej działce, natomiast niezasadnie zajmuje się kotłem CO oraz ogrodzeniem na należącej do niej działki. Strona nie zgodziła się z oceną organu i wskazała, że wykonane wykopy nie zostaną zasypane do czasu wykonania stosownych ekspertyz i wyjaśnienia sprawy nieprawidłowości w zakresie odprowadzania ścieków i stanu wód opadowych na działce nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w części dotyczącej wyznaczonego terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył zobowiązanym termin jednego miesiąca od dnia doręczenia decyzji organu II instancji, zaś w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Powołując się na treść przepisu art. 5 ust. 2 upb organ odwoławczy stwierdził, że stan techniczny kontrolowanego ogrodzenia nie odpowiada przepisom techniczno–budowlanym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia. Stan ten został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości i znajduje swoje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, co z kolei obligowało ten organ do wydania zakwestionowanej odwołaniem decyzji o nałożeniu na właścicieli obiektu obowiązku wykonania niezbędnych robót budowlanych koniecznych do przywrócenia stanu technicznego ogrodzenia odpowiadającego obowiązującym przepisom prawa. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił przy tym, że wydając decyzję w oparciu o przepis art. 66 upb organ nie bada przyczyny powstania nieprawidłowego stanu technicznego obiektu, nie ustala również osoby odpowiedzialnej za jego powstanie. Wzajemne roszczenia wynikające z tych okoliczności dochodzone zaś mogą być przez strony w toku postępowania przed sądem powszechnym. Wskazał, że postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji pozwoliło na ustalenie, że sporne ogrodzenie związane jest funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym posadowionym na działce nr [...], a tym samym na ustalenie, że podmiotami odpowiedzialnymi za utrzymanie tego obiektu we właściwym stanie technicznym są współwłaściciele tej nieruchomości w tym skarżąca (art. 61 upb). Podstawę uchylenia decyzji w części stanowiła okoliczność upływu wyznaczonego przez organ I instancji terminu wykonania nałożonych obowiązków, podczas gdy z uwagi na wniesienie odwołania, decyzja ta nie mogła podlegać wykonaniu. Odnosząc się natomiast do oczekiwań skarżącej wyjaśnienia sprawy odprowadzania ścieków i wód opadowych z działki nr [...], a także wiaty posadowionej na tej działce, organ wyjaśnił, że jest ona przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. 3. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze T.S. wskazała, że zaskarża wskazaną powyżej decyzję, bowiem organ nie wyjaśnił do dnia dzisiejszego sprawy wody zalegającej w odkrywkach wykonanych przez nią oraz pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]. Dokonując jej sprecyzowania na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując ustalenia poczynione przez organy i podnosząc zarzut nieuwzględnienia stanu sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymawszy swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). 5. Dla oceny zasadności skargi znaczenie ma przede wszystkim zakres i przedmiot kontrolowanego postępowania. Ma ono szczególny i ograniczony charakter, dotyczy ono wyłącznie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do stanu technicznego konkretnego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 upb w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie ma wątpliwości, że ogrodzenia mogą być zaliczane do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 upb prawa budowlanego, albo do budowli o jakich mowa w art. 3 pkt 3 tejże ustawy. Urządzeniem budowlanym jest wtedy, gdy zapewnia możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, zaś budowlą jeżeli służy tylko do wydzielenia nieruchomości od otoczenia (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 63-64). W sprawie ustalone zostało, że przedmiotowe ogrodzenie służy do oddzielenia działki nr [...] od działki nr [...], zatem jest obiektem budowlanym (budowlą) i tym samym w stosunku do tego ogrodzenia przepis art. 66 ust. 1 upb mógł znaleźć zastosowanie, pod warunkiem, zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w pkt od 1 do 4 tego przepisu. Z treści wydanej decyzji wynika, że organ odwoławczy przyjął, że ogrodzenie to narusza wymagania wynikające z art. 5 ust. 2 upb. Z przepisu tego wynika, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 wskazanego przepisu. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji i zaaprobowanych przez organ nadrzędny wynika, że stan faktyczny ogrodzenia istotnie jest nieprawidłowy i stwarzać może zagrożenie bezpieczeństwa. Naruszenie konstrukcji ogrodzenia, braki w jego podmurówce i pochylenie betonowych słupków istotnie pozwalają na stwierdzenie stanu technicznego zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, względnie bezpieczeństwu mienia. Te ustalenia nie zostały zresztą przez strony, w tym skarżącą zakwestionowane. 6. Stwierdzenie wskazanych w decyzji stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości obliguje organ do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie. Nie jest konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi albo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska. W tym zakresie organ nie ma żadnej swobody (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Bez znaczenia są przyczyny, które stan ten spowodowały. Dlatego nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może być wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania lub rezultatem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki: NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1721/09 i z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1394/08). Istotne jest natomiast, by decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać. Treść takiej decyzji jest zatem zależna od okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie okoliczności te zostały dokładnie ustalone, a decyzja zawiera precyzyjne wskazanie czynności koniecznych dla usunięcia nieprawidłowości. Nie ma przy tym wątpliwości, co do możliwości ich wykonania. 7. Jeśli chodzi o strony postępowania i osoby zobowiązane, to zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) o fakcie wszczęcia postępowania właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W sprawie zostało to zrealizowane z zachowaniem gwarancji procesowych. Trafnie natomiast organ drugiej instancji dostrzegł, że uznanie R. i R. S. za stronę niniejszego postępowania nie ma oparcia w prawie. Zgodnie bowiem z art. 66 i art. 61 upb jego stroną są wyłącznie właściciel (współwłaściciele) lub zarządca obiektu. Stąd adresatem obowiązku, wynikającego z art. 66 upb może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części. W sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił osoby zobowiązane do wykonania nałożonych obowiązków, wskazując w tym zakresie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Odpowiedzialności właściciela (współwłaściciela) w trybie wskazanych przepisów prawa budowlanego nie wyłącza nawet dobra wiara. Kwestia, czy ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny jest wynikiem czyichkolwiek zaniedbań oraz ewentualne ustalenie osoby winnej tych zaniedbań, nie ma bowiem konsekwencji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku (por. wyrok NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 906/10, LEX nr 992661). Intencją uregulowania zawartego w art. 66 upb jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest efektem działań osób trzecich, adresatom nakazów orzeczonych na podstawie art. 66 powoływanej ustawy przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego. 8. W tej perspektywie zarzuty skarżącej są niezasadne, a w znacznej części nie objęte zakresem przedmiotowej sprawy. Kwestie dotyczące stanu ścieków i wód opadowych oraz podniesienia działki nr [...] lub też wybudowanej wiaty nie były i nie mogły być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 66 upb w zakresie dotyczącym stanu technicznego ogrodzenia. Natomiast, co zaznaczył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogą (lub nawet już są) przedmiotem odrębnie prowadzonych postępowań. Ponieważ w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).