II SA/Go 374/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G.H. na postanowienie Dowódcy [...] Dywizji Kawalerii Pancernej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zwrócić skarżącemu G.H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Dowódca [...] (określany również jako Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] ) zwolnił szer. G.H. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 2016r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] zawiesił powyższemu żołnierzowi wypłatę należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, tj. odprawę w wysokości 2987,00 zł oraz dodatkowe uposażenie roczne w wysokości 2987,00 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm. – określanego dalej jako u.s.w.ż.z.), zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych albo tymczasowo aresztowany, zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, w tym także wypłatę należności pieniężnych, o których mowa w art. 94 oraz art. 93 pkt 1 i 3 (związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej). Następnie organ podał, że zgodnie z pismem z Sądu Rejonowego (sygn. akt [...]) z dnia [...] października 2016 r. szer. G.H. został tymczasowo aresztowany na okres od [...] października 2016 r. do [...] stycznia 2017r. oraz powołał się na art. 92 ust. 2 u.s.z.ż.z., zgodnie z którym w razie umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym żołnierz zawodowy otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz zawieszone należności pieniężne, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. G.H. nie odwołał się od powyższej decyzji, wobec tego stała się ona ostateczna i prawomocna. W dniu 7 grudnia 2018 r. szer. rez. G.H., działając przez pełnomocnika, wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z wezwaniem do zapłaty zawieszonych należności pieniężnych w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. W wezwaniu wskazał, że dnia [...] stycznia 2018 r. Sąd Rejonowy wydał wyrok skazujący, a tym samym ustało tymczasowe aresztowanie, będące przyczyną zawieszenia wypłaty należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] udzielił pełnomocnikowi G.H. odpowiedzi na powyższe wezwanie, w którym powołał się na przepisy wskazane w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Podkreślił, że zgodnie z art. 92 ust. 2 u.s.w.ż.z. w razie umorzenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego albo uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu lub orzeczeniem dyscyplinarnym żołnierz zawodowy otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz zawieszone należności pieniężne wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne, choćby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W związku z tym organ stwierdził, że wyżej wymieniony żołnierz "nie spełnił przesłanek umożliwiających wypłatę zawieszonych należności pieniężnych". Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. szer. rez. G.H., działając poprzez pełnomocnika, wniósł do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] za pośrednictwem Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] wniosek o przywrócenie terminu do odwołania od "decyzji administracyjnej" z dnia [...] grudnia 2018 r., jednocześnie składając odwołanie od tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że pismo będące odpowiedzią na wezwanie do zapłaty należy uznać za decyzję administracyjną, ponieważ zawiera niektóre jej elementy wymagane przez art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – określanej dalej jako k.p.a). Podniosła również, iż powyższe pismo nie zawierało pouczenia o możliwości złożenia odwołania od decyzji, a wobec powyższego strona nie miała możliwości odwołania się od niej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Dowódca [...] Dywizji Kawalerii Pancernej powołując się na art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania szer. rez. G.H. od pisma Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Pancernej nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ odwoławczy podał, iż z brzmienia art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, a ponadto, że odwołanie nie przysługuje od czynności organu administracyjnego, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Jednocześnie organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, że odpowiedź na wezwanie do zapłaty jest decyzją administracyjną w świetle przepisów postępowania administracyjnego. Art. 107 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Tych elementów w ocenie organu pismo Dowódcy [...] nie posiada., a prezentowane we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stanowisko, że od odpowiedzi Dowódcy [...] na wezwanie do zapłaty (nie będące wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej) przysługuje odwołanie jest chybione, skoro pismo Dowódcy [...] decyzji administracyjnej. Dowódca [...] podał, iż jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania jest m.in. nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej z uwagi na fakt, iż czynność organu jest czynnością materialnotechniczną) i z tego względu stwierdził niedopuszczalność odwołania G.H. Skargę na powyższe postanowienie wniósł G.H., reprezentowany przez nieprofesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 107 oraz art. 134 k.p.a. w związku z art. 58 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji administracyjnej i tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do odwołania od decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Dowódcy [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymała swoje stanowisko w sprawie oraz stwierdziła, że nieprawidłowa interpretacji przepisów doprowadziła do krzywdzącego dla rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że akceptacja domniemania, że zaskarżone pismo dowódcy posiada cechy decyzji administracyjnej, gdyż posiada pewne elementy decyzji administracyjnej wymienione w art. 107 k.p.a. doprowadziłaby do sytuacji, w której zdecydowaną większość pism pochodzących od organów administracji należałoby uznać za takie, które posiadają cechy decyzji administracyjnych, a w konsekwencji przysługiwałoby od nich odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest opisane powyżej postanowienie Dowódcy [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., w którym stwierdzono niespełnienie przesłanek do wypłaty zawieszonych świadczeń pieniężnych. Stosownie do art. 127 § 1 k.pa. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I OSK 3183/15). W kontrolowanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nastąpiło z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie wobec uznania, że wspomniane powyżej pismo Dowódcy nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, od którego nie przysługuje odwołanie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z art. 1 pkt 4 u.s.w.ż.z. wynika, iż u.s.w.ż.z. określa zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych, co w powiązaniu z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 8a tej ustawy prowadzi do wniosku, że wszelkie rozliczenia oraz spory związane z naliczonym uposażeniem należą do drogi administracyjnej. Przywołany przepis art. 8 ust. 1 u.s.w.ż.z. stanowi bowiem o sposobie załatwiania wszystkich spraw uregulowanych w wymienionej ustawie, w tym sporów o uposażenie, jak i sporów o świadczenia odsetkowe. Przepis powyższy zarazem stanowi podstawę do załatwiania wymienionych spraw w formie decyzji administracyjnej, jak też przekazuje rozstrzyganie tych spraw na drogę postępowania administracyjnego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 29 listopada 2007 r. sygn. III CZP 106/07, Biul. SN 2007/11/10, wyrok SN 2 lipca 2008 r., II PK 55/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2015 r., II SA/Po 888/15). Stąd w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w przypadku żądania przez żołnierza zawodowego wypłaty dodatkowego uposażenia rocznego (art. 73 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 95 pkt 3 u.s.w.ż.z.) oraz odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby zawodowej (art. 94 ust. 1 u.s.w.ż.z.). właściwy w świetle art. 104 ust. 1 u.s.w.ż.z. organ obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i rozpoznania sprawy przez podjęcie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej przyznającego powyższe świadczenia albo odmawiającego je (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2009 r., I OSK 66/09, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 października 2008 r., II SA/Ke 348/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 24 lutego 2009 r., II SAB/Op 24/08). Przemawia za tym zresztą wyraźne brzmienie przepisów art. 96 ust. 10 u.s.w.ż.z. oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz.U. z 2014 r., poz. 355). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w związku z pismem skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. wzywającym Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] do wypłaty zawieszonych świadczeń, tj. odprawy oraz dodatkowego uposażenia rocznego, tenże Dowódca winien był wydać decyzję o przyznaniu albo odmowie powyższych świadczeń. W kontrolowanej sprawie organ formalnie nie wydał rozstrzygnięcia, które zatytułowane byłoby jako decyzja, a jedynie opisane pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. W orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano stanowisko, iż pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej. Aby dane pismo organu mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna musi ono zawierać minimum elementów decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 §1 k.p.a., na które składają się cztery składniki: oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. M. Dyl /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski / red / , KPA. Komentarz, CH. BECK 2014, s. 416, 458, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1115/17). W ocenie Sądu sporne pismo Dowódcy [...] zawiera wspomniane minimum elementów pozwalających uznać je za decyzję administracyjną. Oznaczony jest bowiem w nim organ (tj. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...]) oraz adresat decyzji (tj. G.H. – reprezentowany przez pełnomocnika M.H.). Znajduje się również podpis osoby uprawnionej do jej wydania, a mianowicie podpis Dowódcy tej jednostki płk. A.P. Ponadto zawiera ono rozstrzygnięcie rozumiane jako wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego (por. A. Wróbel., Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX 2019, t.10 do art. 107), stanowiąc o uprawnieniu lub obowiązku strony, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam. Jego treść jest związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 889/16).Tym rozstrzygnięciem jest stwierdzenie, iż skarżący "nie spełnił przesłanek do wypłaty zawieszonych należności pieniężnych", przesadzające jednoznacznie o odmowie przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń. W związku z powyższym niezasadnie organ odwoławczy uznał w zaskarżonym postanowieniu, iż pismo organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. nie stanowiło decyzji, od której przysługuje odwołanie i w konsekwencji z naruszeniem art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie ( pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę charakteru pisma organu I instancji, dokonaną przez Sąd oraz treść art. 112 k.p.a., stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Brak pouczenia traktowany jest jak błędne pouczenie w rozumieniu art. 112 k.p.a. Takie naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązków, nie różni się w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego (czy sądu właściwego do rozpoznania sprawy) i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo. W związku z tym brak pouczenia będzie stanowił o możliwości stosowania regulacji zawartej w art. 112 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., II SA 2289/01, wyrok NSA z 13 lutego 2003 r., I SA 1641/01) Jako, iż skarżący był zwolniony od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d. p.p.s.a., Sąd - na podstawie art. 225 p.p.s.a. - nakazał zwrócić skarżącemu uiszczony przez niego bez wezwania wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt II wyroku).