II SA/Go 1115/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "B" spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "B" spółki z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zwraca stronie skarżącej "B" spółce z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Pismem z dnia [...] lipca 2017r. - skierowanym do Prezydenta Miasta - Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne "G" spółka z o.o. wniosła o wszczęcie postępowania dotyczącego podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], na następujące działki: A - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej M/U11, B – teren publicznych ciągów pieszych, C – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej M/U4. Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w znajduje się w użytkowaniu wieczystym "M" spółka z o.o.. Z pisma Departamentu Rozwoju Miasta – Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] wynika, iż wyżej wymieniona spółka występując z powyższym wnioskiem działała na podstawie umowy zawartej z Prezydentem Miasta, a wszczęcie postępowania w sprawie podziału opisanej na wstępie nieruchomości miało nastąpić z urzędu. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta - odpowiadając na pismo Departamentu Rozwoju Miasta – Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] lipca 2017 r.. nr [...] - pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału z urzędu działki nr [...]. Wskazał, iż dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w [...], uchwalony uchwałą nr XXVIII.285.2016 Rady Miasta z dnia 2 lutego 2016 r. Zgodnie z tym planem wnioskowana działka położona jest w częściach na terenach oznaczonych symbolami: M/U4, M/U11 - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz KPX4 - tereny publicznych ciągów z dominującym ruchem pieszym. Celem podziału nieruchomości jest wydzielenie działek oznaczonych na mapie wstępnego projektu podziału literami: A - o pow. 0,0829 ha - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (M/U11), B - o pow. 0,0383 ha - tereny publicznych ciągów z dominującym ruchem pieszym (KPX4), C - o pow. 0,0004 ha - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (M/U4). Proponowany podział wnioskowanej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami przypisanymi do tego terenu. Podział nieruchomości jest konieczny do realizacji przedsięwzięcia pt. "Rewitalizacja [...]", wpisanego do Gminnego Programu Rewitalizacji Miasta, uchwalonego uchwałą nr XXXVI.417.2016 Rady Miasta z dnia 29 Iipca 2016 r., zmienioną uchwałą nr LII.656.2017 Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2017 r., zgodnie z ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji; a ponadto jest niezbędny do realizacji celu publicznego jakim jest wydzielenie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze, zgodnie z art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.). Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta zawiadomił "M" spółkę z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podziału powyższej nieruchomości. "M" spółka z o.o. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na powyższe pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017r., traktując je jako postanowienie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 124 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – określanego dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 93 ust. 5 u.g.n. poprzez niezawarcie w postanowieniu następujących obligatoryjnych elementów: podstawy prawnej, pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie oraz uzasadnienia prawnego; - art. 124 § 2 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiotowym postanowieniu; - art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. poprzez niewyłączenie się organu od załatwienia sprawy, w której pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; - art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na tym terenie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołująca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – powołując się na art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 93 ust. 5 u.g.n. - uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w pełnej rozciągłości podzielił wnioski zawarte w zażaleniu w kwestii naruszenia prawa procesowego nie rozpatrując przy tym merytorycznie naruszenia prawa materialnego i niezgodności przedmiotowego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z uwagi na tak istotne uchybienia przepisów postępowania, że muszą one zostać sanowane w pierwszej kolejności. Podkreślił, że uchybienia formalne "postanowienia" organu I instancji są tak poważne, że podlega ono uchyleniu. W pierwszej kolejności podkreślił, iż organ I instancji naruszył postanowienia art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n., który stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zdaniem organu odwoławczego dokument z dnia [...] lipca 2017 r. nie spełnia żadnych wymogów postanowienia, jest jedynie korespondencją między wydziałami, a nie aktem administracyjnym. Dlatego też wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji winien uczynić zadość wymogom k.p.a., przede wszystkim art. 123-126 k.p.a. i wydać postanowienie po przeprowadzeniu postępowania, o którym zawiadomi stronę (art. 10 k.p.a.), postanowienie musi spełniać wymogi określone w art. 124 i 125 k.p.a. i art. 107 § 2-5 k.p.a. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien kierować się przepisami prawa i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśniając swoje przesłanki w sposób wnikliwy i przekonujący (art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a.). Ponadto zaznaczył, że organ I instancji winien rozpatrzyć czy zachodzi konieczność jego wyłączenia z uwagi na pozostawanie z jedną ze stron postępowania w takim stosunku prawnym, który może mieć wpływ na prawa i o obowiązki. Pismem z dnia [...] października 2017 r. "M" spółka z o.o. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając je w części obejmującej uzasadnienie. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia, w szczególności poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu; b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 124 § 2 oraz w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia do wszystkich zarzutów zażalenia, i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania. Na podstawie powyższych zarzutów spółka wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez organ II instancji oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej jego uzasadnienia, a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania wniesiono o uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia w części dot. jego uzasadnienia; rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej spółki uzasadnienie przedmiotowego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 124 § 2 k.p.a., mających szczególne znaczenie w przypadku wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu organ winien był wskazać, że zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Dodatkowo, pomimo uwzględnienia zażalenia, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a., ograniczając się do stwierdzenia, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien rozważyć, czy zachodzi konieczność jego wyłączenia z uwagi na pozostawanie z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, który może mieć wpływ na prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie również w postępowaniu wywołanym zażaleniem złożonym na postanowienie, stosownie do art. 144 k.p.a. Powołany przepis art. 138 § 2 p.p.s.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze powyższą podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii jaki środek zaskarżenia do sądu administracyjnego przysługiwał skarżącej spółce, a mianowicie, czy skarga, o której mowa w art. 50 i nast. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.), czy też sprzeciw, wskazany w art. 64a w zw. art. 3 § 2a p.p.s.a. Sąd podziela stanowisko wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie, iż sprzeciw przysługuje jedynie od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a nie od postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zarówno bowiem wspomniany art. 64a p.p.s.a., jak i kolejne artykuły zawarte w Dziale III Rozdziale 3a p.p.s.a, a także tytuł tego Rozdziału jednoznacznie wskazują, że sprzeciw ten przysługuje od decyzji. Również pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzje od postanowienia. Wystarczy tu wskazać art. 3 § 2 pkt 1 i 2, art. 51, art. 57§ 1 pkt 1 p.p.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2017, t. 5 do art. 64a, P. Gołaszewski, Nowelizacja k.p.a. oraz p.p.s.a. z 7.4.2017, cz. IV, MOP 2017, nr 18, s.970, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2017 r., II SA/Ol 769/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2017 r., I SA/Sz 854/17). Przechodząc do oceny merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia należy zwrócić uwagę, iż zachodzi sprzeczność między jego sentencją a uzasadnieniem. Z sentencji wynika bowiem, iż organ odwoławczy traktuje pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], jako postanowienie używając sformułowania: " uchyla zaskarżone postanowienie". Natomiast w uzasadnieniu wskazano, iż "dokument z dnia [...] lipca 2017 r. nie spełnia żadnych wymogów postanowienia, jest jedynie korespondencją między wydziałami, a nie aktem administracyjnym". W sytuacji, gdy organ uznaje, iż nie ma do czynienia z aktem administracyjnym, nie powinien wydawać rozstrzygnięcia o jego uchyleniu, lecz wydać postanowienie o niedopuszczalności środka odwoławczego z przyczyn przedmiotowych, wobec braku przedmiotu zaskarżenia, zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, WK 2017, t. 8 do art. 134). Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 93 ust. 5 u.g.n. opinię o zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przy czym należy podkreślić, że fakt prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. nie podważa potrzeby wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Uwaga ta jest niezbędna, gdyż w orzecznictwie wydawanym na podstawie przepisów u.g.n. i nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) wyrażany był pogląd, że organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r. , sygn. akt I OSK 403/07), a to w związku z treścią § 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia, który stanowił, iż w przypadku dokonywania podziału z nieruchomości do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. 1. Przy czym w orzecznictwie wskazywano, iż przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I OSK 180/06). Reminiscencje stanowiska wyrażonego w wyroku o sygn. akt I OSK 404/07 można dostrzec także we aktualnym orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r. , sygn. akt I OSK 450/14, wyrok NSA z dnia z dnia 1 marca 2017 r. , I OSK 1063/15). Jednak w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. 268, poz. 2663), w którym nie znalazł się już przepis wyłączający konieczność opiniowania podziałów dokonywanych z urzędu, ukształtował się odmienny pogląd, że wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu jak i w sprawach prowadzonych na wniosek (por. wyroki NSA z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1611/09 , z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1089/07, wyrok z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 536/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r, II SA/Po 664/10). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w analizowanej sprawie wydanie postanowienia na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. było konieczne i celowe. Organ odwoławczy konstatując, iż wspomniane pismo z dnia [...] lipca 2017 r. nie jest aktem administracyjnym nie dokonał wnikliwej jego analizy, która znalazłaby odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia ( por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., II OSK 497/11). Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W myśl natomiast art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Co do zasady pismo spełniające wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Podkreślić jednak należy, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano stanowisko, iż pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej. Aby dane pismo organu mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna musi ono zawierać minimum elementów decyzji administracyjnej, na które składają się cztery składniki: oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania ( por. M. Dyl /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski / red / , KPA. Komentarz, CH. BECK 2014, s. 416, 458, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, również można mówić o takim samym minimum jego elementów, które pozwalają uznać " pismo" za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., I GSK 238/10). Wobec sprzeczności między sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, przy jednoczesnej wadliwości tego uzasadnienia, przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd w sposób wiążący, czy pismo organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. stanowi postanowienie i zastępowanie w tym zakresie organu. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z art. 138 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., jest obowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej orzeczeniem organu pierwszej instancji. Odstępstwem od powyższej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Podkreślenia jednak wymaga, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca, /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Powyższe uwagi odnoszą się również do postanowień wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii w jakim zakresie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym samo wadliwe sporządzenie uzasadnienia przez organ I instancji nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., możliwe jest jego naprawienie poprzez sporządzenie uzasadnienia przez organ odwoławczy zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3285/14) Zważyć również należy, iż organ odwoławczy rozpoznający zażalenie, tak samo jak organ I instancji - stosownie do treści art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. - związany jest art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. W konsekwencji ma obowiązek rozpoznać kwestię będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Stąd też orzeczenie organu odwoławczego niespełniające tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu zażaleniowym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych rozstrzygnięć w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, 8 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa – ich wadliwością jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1 , 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09 ). Niedopuszczalne zatem było przerzucanie przez Kolegium na organ I instancji obowiązku ustosunkowania się do zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących naruszenia przepisów postępowania związanych z wyłączeniem organu, bez rzetelnego i logicznego wykazania przedwczesności odnoszenia się do nich, czego jednak organ nie uczynił, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca spółka w skardze. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77§ 1, 80, k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. W pierwszej kolejności organ rozstrzygnie, czy zaskarżone pismo z dnia [...] lipca 2017 r. zawiera minimum elementów, aby można mu przypisać atrybut postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 i 2 k.p.a., a w przypadku odpowiedzi pozytywnej, dokona merytorycznej jego oceny, bacząc na ograniczenia dopuszczalności wydawania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz obowiązek skonstruowania uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 k.p.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 221, poz. 2193). Natomiast nadpłacona kwota wpisu od skargi (100 zł) podlegała zwrotowi na podstawie art. 225 p.p.s.a. ----------------------- 2f