II SA/Po 664/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. K., I. W., A. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie pozytywnej opinii o podziale nieruchomości - działki nr [...] - obręb [...] przy ul. [...]. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Uchwałą Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr XXIV/435/2001 dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu w rejonie ul. [...]. Zgodnie z przyjętymi ustaleniami, na terenie działki [...] w obrębie [...] przewidziano wyznaczenie drogi publicznej. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta O. [...] zawiadomił P. K. i I. W. o wszczęciu postępowania dotyczącego wydzielenia terenu pod drogę publiczną przewidzianą w planie w zakresie działki nr [...]. Następnie Prezydent dwukrotnie wydawał w sprawie postanowienia, w których pozytywnie opiniował projekt podziału (postanowienie z [...] 2009 r., postanowienie z dnia [...] 2009 r.), jednakże podlegały one uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek zażaleń P. K. i I. W. Po kolejnym z rzędu rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta O. [...] postanowieniem z dnia [...] 2010 r., na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543; dalej: u.g.n.) oraz zgodnie ze uchwałą Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr XXIV/435/2001 zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...]. Stwierdził, że proponowany wstępny projekt podziału jest zgodny z rysunkiem planu. Działka leży w terenie pełniącym funkcję: częściowo terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego - o symbolu "M[...]", "M[...]", częściowo terenów tras i urządzeń komunikacyjnych - symbol terenu "0[...]D", "0[...]D", "0[...]D". Projekt podziału przewiduje, że z działki nr [...] powstaną działki: – nr [...] - stanowiąca część drogi dojazdowej o symbolu terenu "0[...]D" – nr [...] - stanowiąca część drogi dojazdowej o symbolu terenu "0[...]D" i"0[...]D" – nr [...] - dojazd od nowoprojektowanej drogi o symbolu "0[...]D" – nr [...] - dojazd od nowoprojektowanej drogi o symbolu "0[...]D" W zażaleniach na postanowienie P. K., I. W. oraz M. K. i A. K. wnieśli o uchylenie postanowienia i zaopiniowanie wstępnego projektu podziału zaproponowanego przez nich. Podnieśli, że postanowienie niczym nie różni się od wcześniejszych rozstrzygnięć z dnia [...] 2009 r. i [...] 2009 r., które były wcześniej uchylane. Zdaniem skarżących zgodnie z art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu. Zgodność ta powinna dotyczyć nie tylko przeznaczenia terenu, ale również możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. W ramach oceny zgodności podziału z ustaleniami planu należy dokonać analizy czy przedłożony projekt podziału stwarza realną możliwość wykonania planowanej drogi w całości - w zakresie obejmującym wszystkie działki, przez które ma ona przebiegać. Następnie skarżący podnieśli, że pomimo pouczenia przez organ odwoławczy Prezydent nie dokonał takiej analizy i nie przedstawił żadnej koncepcji przebiegu planowanej ulicy. Nie wziął też pod uwagę § 4 ust. 2 pkt c planu, w myśl którego przebieg linii rozgraniczających może być zmieniony w celu dostosowania go do aktualnego stanu własności lub użytkowania (pod warunkiem, że odległości linii nowoprojektowanej od ustalonej na rysunku planu nie przekroczy 5,0 m). P. K., I. W. oraz M. K. i A. K. dodali, że co prawda dnia [...] stycznia 2010 r. przedstawiono im nową propozycję podziału, jednak w swej istocie nie różniła się ona od poprzedniej. Ponadto propozycja nie uwzględniała wariantu realizacji całej drogi. Dlatego w odpowiedzi skarżący zaproponowali dokonanie podziału, który miałoby być początkiem wydzielenia drogi [...] pozwalającego na realizację dalszego ciągu ul. [...] oraz nowoprojektowanej drogi równoległej do ul. [...] (proponowana nowa działka nr [...]). Do ich propozycji w ogóle się nie odniesiono. Skarżący podkreślili też, że w poprzednim postanowieniu Kolegium nakazało rozważyć Prezydentowi możliwość takiego podziału działki, aby teren pod planowaną drogą w dalszym swoim przebiegu (przy działce nr [...]) był oddalony od istniejącego budynku mieszkalnego na stosowną odległość. Takiej analizy nie dokonano. Organy nie wypowiedziały się także w sprawie możliwości wydzielenia terenu z niezabudowanych i niezagospodarowanych działek nr [...] i [...] (co umożliwi ocenę czy możliwe będzie zachowanie odległości drogi od domu znajdującego się na działce nr [...]). W końcowej części zażalenia P. K., I. W. oraz M. K. i A. K. wyjaśnili, że nie są przeciwni budowie nowej ulicy; chcą jednak, aby zgodnie z możliwościami, jakie daje miejscowe prawo (§ 4 ust 2 pkt c planu), były wzięte pod uwagę także ich argumenty. Utrzymując postanowienie w mocy w oparciu o art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu. Działka [...] leży na terenie, dla którego obowiązujący plan określa funkcję częściowo terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego - symbol terenu "M[...]" "M[...]", a częściowo terenów tras i urządzeń komunikacyjnych - symbol "0[...]D" "0[...]D" i "0[...]D". Podniesione w zażaleniu zarzuty były - zdaniem Kolegium - przedwczesne, bowiem zaskarżone postanowienie dotyczyło działki nr [...], a zatem nie przesądzało jeszcze o sposobie podziału sąsiednich nieruchomości i o przebiegu projektowanej ulicy. W skardze P. K., I. W., M. K. i A. K. wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji. Podnieśli, że w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium nie ustosunkowano się do § 4 ust. 2 pkt c obowiązującego planu. Powołując się na ten zapis skarżący skierowali pod adresem organów zarzut, że nie zbadały możliwości innej propozycji podziału działki nr [...], która także zapewniałaby zgodność z obowiązującym planem miejscowym. Nie zgodzili się także ze stanowiskiem, iż proponowany podział działki nie przesadza o sposobie podziału sąsiednich nieruchomości, a co za tym idzie o przebiegu projektowanej ulicy. Podkreślili, że Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego uchwałą nr XI/145/2007 nadała nieistniejącej ulicy nazwę [...]. Uchwała ta posiada nazwę: "uchwala w sprawie nadania nazwy nowopowstałej ulicy w rejonie ulicy [...]". Wątpliwości skarżących rodzi stwierdzenie uchwały, że nadaje się nazwę "nowopowstałej" ulicy. Z uzasadnienia uchwały wynika, że ulicę stanowi jedynie działka oznaczona numerem [...], która jest własnością Miasta. Działka nr [...], zgodnie z ewidencją gruntów stanowi jedynie użytek określony jako "droga", co nie jest jednoznaczne z faktem ustanowienia drogi publicznej. Działka ta jest pasem szerokości od ok. 3,5 m - 4,0 m i dł. ok. 40 m. W dalszej części wywodu skargi P. K., I. W. oraz M. K. i A. K. wyjaśnili, że działka nr [...] powstała z wcześniejszej podzielonej działki [...] i pełni rolę dojazdu do działek nr [...] i [...]. W trakcie realizacji podziału organ zatwierdzający zasugerował skarżącym, że może on się dokonać jedynie w przypadku wydzielenia tzw. pasa drogi dojazdowej (działki nr [...]) i przekazania go na rzecz Miasta. Dotychczas działka nr [...] stanowiła jedynie dojazd do posesji skarżących. Aktualnie okazuje się jednak, że ma ona być w przyszłości przeznaczona na drogę publiczną użytkowaną przez wszystkich mieszkańców. To z kolei może spowodować poważne uszkodzenie domu znajdującego się na działce nr [...]. Skarżący wskazali, że planista zaprojektował drogę bezpośrednio przy ścianie tego domu; z tych przyczyn występowali oni o przesunięcie planowanej drogi, ale na skutek ich działań wydzielono jedynie działki nr [...], [...], [...] (z czego działki nr [...] i [...] zostały dołączone do ich posesji). Skarżący podkreślili też, że powinnością planistów jak również władz miasta, przy działaniach planowania przestrzennego, powinno być przestrzeganie dobra obywatela, zabezpieczenie jego potrzeb i dorobku, a nie nieuzasadnione niszczenie tego co już powstało. Planiści obowiązani są bezwzględnie przestrzegać kanonów dobrego planowania przestrzennego uwzględniającego istniejące już zainwestowanie w terenie. W trosce o swój dom oraz w związku z brakiem jakiegokolwiek zrozumienia ze strony władz miasta, skarżący zlecili wykonanie ekspertyzy technicznej, która potwierdza stan prawny i techniczny budynku na działce [...] oraz ich obawy związane z przebiegiem projektowanej drogi. Analizując obowiązujący plan terenu w rejonie ul. [...] skarżący dostrzegli, że zaniechano wskazania linii zabudowy w stosunku do działki nr [...], natomiast wskazana linia zabudowy (5,0 m od linii rozgraniczającej pas drogi) na wysokości działek nr [...], [...] i [...] nie uwzględnia lokalizacji istniejących domów. Obecnie budynki znajdują się już przed wyznaczoną w planie linią zabudowy. Z tych przyczyn uznali oni za konieczne dokonanie przesunięcia linii granicznych zgodnie z § 4 ust. 2 pkt c planu w celu dostosowania go do aktualnego stanu własności. Odchylenie drogi mogłoby być analogiczne jak w przypadku drogi "0[...]D". Zastrzeżenia skarżących budził również sposób działania organów. Prezydent kolejnymi postanowieniami opiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...], a opinie nie różniły się od wcześniejszych. Kolegium uchylało postanowienia wskazując, że zgodnie z art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu powinna dotyczyć nie tylko przeznaczenia terenu, lecz również możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Pomimo pouczenia Prezydent nie dokonał takiej analizy i nie przedstawił żadnej koncepcji przebiegu planowanej ulicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy, która odbyła się 23 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że są oni współwłaścicielami działki dzielonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem oceny zarzutów skargi konieczne jest poczynienie pewnych uwag porządkujących w odniesieniu do samego postępowania i jego charakteru. Jest to konieczne, ponieważ już w jego toku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgłaszało pewne zastrzeżenia, co do sposobu wszczęcia procedury podziałowej (zob. uzasadnienie postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. nr ...]). W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte "z wniosku Gminy Miasto O. [...]", niemniej jednak nie może budzić wątpliwości, że - wbrew mylącej treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania - jest to w istocie postępowanie wszczęte z inicjatywy samego organu, a więc z urzędu (por. wyrok z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07). Zachodzi zatem sytuacja określona w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Zgodnie z tym przepisem podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W rozważanej sprawie jest bezsporne, że postępowanie zmierza do wyodrębnienia działek pod przewidzianą w planie miejscowym drogę publiczną, a to z kolei jest kwalifikowane jako celu publiczny (art. 6 pkt 1 ustawy). Mając to na względzie nie budzi wątpliwości Sądu, iż zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. W tym miejscu trzeba też zaznaczyć, że fakt prowadzenia postępowania w oparciu o art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i 4 ustawy nie podważa potrzeby wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Uwaga ta jest niezbędna, gdyż w orzecznictwie wydawanym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie obowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) wyrażany był pogląd, że organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (zob. powołany wyżej wyrok o sygn. akt I OSK 403/07 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r.). Pewne reminiscencje tego stanowiska można dostrzec także we aktualnym orzecznictwie (zob. wyrok z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 401/10, publ. Lex nr 603707). Jednak w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. 268, poz. 2663), w którym nie znalazł się już przepis wyłączający konieczność opiniowania podziałów dokonywanych z urzędu, ukształtował się dominujący pogląd, że wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu jak i sprawach prowadzonych na wniosek (zob. wyrok z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1611/09 oraz pośrednio wyroki z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1089/07, wyrok z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 536/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że w analizowanej sprawie wydanie postanowienia na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. było konieczne i celowe. Przechodząc do oceny skargi, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że jakkolwiek P. K., I. W., M. K. i A. K. nie sposób odmówić legitymacji skargowej (są oni współwłaścicielami działki dzielonej - zob. protokół rozprawy, k. 49 akt sądowych), to jednak stawiane przez nich zarzuty nie mogą być skuteczne, bowiem nie odnoszą się interesu prawnego związanego z działką nr [...] (objętą tym postępowaniem), ale z własnością dalej położonych działek nr [...] i [...]. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy pominięcia i nie rozważenia przez organy proponowanego przez skarżących podziału uwzględniającego margines przesunięcia linii rozgraniczających określony w § 4 ust. 2 pkt c uchwały Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr XXIV/435/2001 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrowa Wielkopolskiego terenu w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk Nr 81, poz. 1496). W ich ocenie droga wyznaczona przez działkę [...] zostanie nieuchronnie przedłużona na działkę [...] (zamiar Miasta potwierdza uchwała nr XI/145/2007 w sprawie nadania nazwy nowopowstałej ulicy w rejonie ulicy [...]), a następnie przebiegać będzie w niedopuszczalnej bliskości do ich budynku (na działce [...]). Okoliczności podniesione przez skarżących nie dają podstawy do kwestionowania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. są częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W analizowanej sprawie proponowany projekt podziału jest zgodny z uchwałą Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr XXIV/435/2001. Na części działki [...], wydzielonej jako [...], przewiduje się bowiem zgodnie z planem realizację drogi publicznej. Droga ta w dalszej części - przyjmując założenie, że będzie ona wyznaczana i budowana na całej szerokości pasa i w linii prostej w kierunku ulicy [...] - rzeczywiście przebiegać będzie w bliskości budynku na działce [...]. To jednak nie jest przesądzane w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] 2010 r. nr [...]. Opinia Prezydenta Miasta O. [...] dotyczy bowiem odcinka do wysokości narożnika działki [...], który nie determinuje bezwarunkowo dalszego przebiegu planowanej drogi. Podkreślić też należy, że na etapie opiniowania podziału nie ogranicza się prawa własności, a organ administracyjny wypowiada się jedynie o tym, czy projektowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. powołany wyżej wyrok o sygn. akt I OSK 1089/07). Sąd nie może natomiast kwestionować podziału tylko dlatego, że propozycja podziału nie uwzględnia możliwych opcji odstąpienia od określonych w planie linii rozgraniczających (§ 4 ust. 2 pkt c planu), tym bardziej, gdy wyjątek pozwalający na to odstąpienie nie dotyczy bezpośrednio działki dzielonej (w rozważnym przypadku [...]). Tylko na marginesie sprawy, mając na uwadze obawy skarżących związane z działaniami Prezydenta Miasta, Sąd pragnie wyjaśnić, że przeprowadzany podział nie musi wcale oznaczać, iż droga nazwana przez Radę imieniem [...] przebiegać będzie bezpośrednio przy ich budynku, z naruszeniem przepisów technicznych. Projektowana droga, przed jej realizacją, będzie podlegać ocenie technicznej w toku postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Na tym etapie skarżący będą uprawnieni do podnoszenia uzasadnionych zarzutów, ewentualnie kwestionowania możliwości realizacji określonego projektu. Odnosząc się do zarzutu, iż Prezydent Miasta nie przeprowadził analizy możliwości przebiegu drogi w kontekście zapisów planu, stwierdzić należy, że zarzut ten jest trafny, jednakże nie mógł mieć on wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniał uwzględniania skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywało Prezydentowi Miasta na koniczność rozważenia innego wariantu przebiegu drogi. Nie wyjaśnienie tej kwestii przez Prezydenta nie zmieniło jednak faktu, że proponowany podział działki nr [...] jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ W. Batorowicz