II SA/Go 383/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 czerwca 2015 r., nr XIII/70/2015 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 19 ust. 1 i 2, § 25 ust. 1, § 26 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. Uchwałą z 26 czerwca 2015 r., nr XIII/70/15 Rada Miejska w [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 18 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i 2, § 25 ust. 1, 2 i 3. Uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 18 ust. 1 i 2 uchwały, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, 2. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 19 ust. 1 i 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, 3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 25 ust. 1, 2, 3, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1, 2, § 19 ust. 1, 2, § 25 ust. 1, 2, 3. Odpowiadając na skargę Sekretarz Gminy, działający z upoważnienia Burmistrza, uznał zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazuje, że skarżony zapis § 18 ust. 1 i 2 w uzasadnieniu prokuratora odnoszący się do przyznania organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu -kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, stanowi o podejmowaniu przez zebranie wiejskie uchwał i opinii i sposobie ich realizacji. Skarżony zapis § 19 ust. 1 i 2 w uzasadnieniu skarżącego odnoszący się do czynnego prawa wyborczego, stanowiący, iż dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa, stanowi o działaniach burmistrza związanych z wyborami sołtysa i rady sołeckiej. Natomiast skarżony § 25 ust. 1, 2 i 3 odnoszący się do nadania organowi uchwałodawczemu – zebraniu wiejskiemu – kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, zdaniem organu odnosi się do sposobu postępowania przy uzyskaniu przez kandydatów w wyborach na sołtysa i rady sołeckiej równej liczby głosów. Ponadto ust. 3 w skarżonej uchwale nie występuje. Organ dodatkowo podkreślił, że przedmiotowa uchwała była badana pod względem prawnym przez Wydział Kontroli i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego, który w ustawowym terminie nie wniósł zastrzeżeń, a zatem zawinienie ze strony organu administracji nie miało miejsca. Pismem procesowym z [...] lipca 2019 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował dotychczasowe stanowisko. Skarżący cofnął skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 18 ust. 1 i 2, § 25 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie podtrzymał skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 19 ust. 1 i 2, § 25 ust. 1, § 26 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej w [...] z 26 czerwca 2015 r., nr XIII/70/15 w sprawie Statutu Sołectwa [...]. Zestawiając treść § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczycącego kworum niezbędnego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Co prawda trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za zabieg niedopuszczalny, ponieważ modyfikuje on mający charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać zapis § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 19 ust. 1. Kolejny zarzut skargi dotyczył § 25 ust. 1 uchwały, w świetle którego sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim. W art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. wskazano, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Stosownie zaś do postanowień art. 11a cytowanej ustawy, organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Mając na względzie treść art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., należy uznać, iż rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) to ex lege organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Należy zaznaczyć, że zebranie wiejskie jest odrębnym bytem od ogółu uprawnionych do głosowania danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się, inne są natomiast kompetencje poszczególnych gremiów. Ograniczenie ponoszenia odpowiedzialności sołtysa i członków rady sołeckiej tylko przed zebraniem wiejskim – jako organu uchwałodawczego - jest nietrafne, gdyż zarówno sołtys jak i członkowie rady wybierani są przez ogół mieszkańców sołectwa i są przed mieszkańcami odpowiedzialni. Przypomnieć należy, że zebranie wiejskie zwoływane jest z inicjatywy sołtysa, a jako organ uchwałodawczy ma ściśle przedmiotowo określone w statucie kompetencje. Statut natomiast nie przewiduje odpowiedzialności organów wykonawczych sołectwa przed organem uchwałodawczym. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 26 ust. 1 w przypadku zwolnienia stanowiska sołtysa lub członka rady sołeckiej, zebranie wiejskie stwierdza wakat i przeprowadza wybory uzupełniające. Natomiast wedle ust. 2 stwierdzenie wakatu może nastąpić z powodu: pisemnego zrzeczenia się, utraty prawa wybieralności, prawomocnego wyroku sądu za przestępstwo umyślne, śmierci. Należy zauważyć, że z żadnego zapisów statutu, ani też z ustawy o samorządzie gminnym nie wynika wyraźna kompetencja zebrania wiejskiego do stwierdzenia wakatu. Należy również zwrócić uwagę na wewnętrzną sprzeczność w § 26 uchwały. Zgodnie bowiem z § 9 pkt 2 do obowiązków i kompetencji sołtysa należy zwoływanie zebrań wiejskich, za wyjątkiem zebrania wyborczego. W przypadku zaistnienia sytuacji, o których mowa w § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały dotyczącej sołtysa sołectwa wystąpiłby przypadek, w którym brak jest osoby władnej do zwołania zebrania wiejskiego. Zatem realizacja tych zapisów w określonych sytuacjach związanych z osobą sołtysa, mogłaby być niemożliwa w praktyce. Z uwagi na zakwestionowanie § 26 ust. 1 uchwały, w związku z tym należy również stwierdzić nieważność § 26 ust. 2, gdyż w takiej sytuacji statut nie regulowałby kwestii organu władnego do stwierdzenia wakatu, zatem byłby przepisem martwym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).