II SA/Go 390/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na pismo [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...][...], na podstawie § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw, zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 936) zwolnił J. M. od zajęć służbowych od dnia [...] sierpnia 2024 r. na pozostały okres służby w Straży Granicznej. W dniu [...] kwietnia 2025 r. J. M. wniosła do organu odwołanie od powyższego pisma, nie zgadzając się z jego postanowieniami. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] poinformował J. M. o braku możliwości złożenia środka zaskarżenia od zwolnienia jej od zajęć służbowych przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Organ wskazał, że tego typu rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Jest to akt władczy o charakterze wewnętrznym wynikający z podległości służbowej funkcjonariusza Straży Granicznej. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił skarżącej motywy zwolnienia jej od zajęć służbowych. J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na pismo organu z dnia [...] maja 2025 r., uznając je za postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania i zarzucając mu naruszenie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.). Skarżąca wskazała, że wyłącznie organ odwoławczy jest uprawniony do kontroli środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. do sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającą kognicji sądu, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi J. M. w niniejszej sprawie jest pismo [...] z dnia [...] maja 2025 r., którym organ poinformował skarżącą o braku możliwości złożenia środka zaskarżenia (odwołania) od zwolnienia jej od zajęć służbowych przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi żadnej z wymienionych wyżej form działalności organów administracji publicznej, która mogłaby stanowić przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Nie kwalifikuje się ono również jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie posiada bowiem cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie powyższego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akty i czynności mają charakter władczy, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej strony, nie nakłada na nią żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. Pismo to zawiera jedynie stanowisko organu, co do niezaskarżalności pisma organu z dnia [...] sierpnia 2024 r. Z tych powodów zaskarżone pismo [...] z dnia [...] maja 2025 r. nie może zostać uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego; samo bowiem zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2014 r., I OSK 2082/13; postanowienie WSA w Warszawie z 16 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1362/05). W ocenie Sądu prawidłowo organ uznał, że pismo z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jest wewnętrznym aktem wynikającym z podległości służbowej funkcjonariuszy Straży Granicznej, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do przekazania pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2025 r. organowi wyższej instancji w celu jego rozpoznania. Taki wymóg wynika co prawda z art. 133 k.p.a., lecz odnosić go należy jedynie do decyzji lub postanowień organu I instancji wydanych w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd postanowił jak w sentencji.