II SA/Go 392/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi R.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r Nr 102 poz. 651) oraz art. 123, art. 124 i art. 125 kpa po rozpatrzeniu wniosku Z. i W.O. postanowił wstępny projekt podziału nieruchomości działki położonej w [...] o nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą Nr [...], zaopiniować negatywnie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek Z. i W. małżonków O. o dokonanie podziału działki nr [...] o pow. 0,1057 ha sklasyfikowanej jako grunt orny stanowiący ich własność. Dla terenu przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Małżonkowie O. są właścicielami działek nr [...] i nr [...] przedzielonych działką nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną, jako dojazd od działki nr [...] R.J. do działki stanowiącej drogę publiczną nr [...]. Właścicielem działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną jest Gmina. Działki nr [...] i nr [...] powstały w wyniku postępowania scaleniowego i nosiły poprzednio numerację [...]. Małżonkowie O. wnieśli o dokonanie podziału działki o numerze [...] w ten sposób, aby z niej wydzielić pas gruntu przy granicy z działkami o numerach [...] jako działkę nr [...], która to stanowiłaby w przyszłości drogę wewnętrzną zamiast dotychczasowej drogi nr [...]. Mają bowiem zamiar wystąpić do Gminy o zamianę działki nr [...] na działkę nr [...]. W ten sposób ich nieruchomość stanowiłaby jedną całość, a skarżący R.J. do swojej działki nr [...] miałby dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną – działka nr [...]. Organ opiniując zamierzony podział nieruchomości negatywnie powołał się na treść art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowany podział nie może być sprzeczny z przepisami odrębnymi. W ocenie organu planowany podział sprzeczny jest z ustawą o drogach publicznych i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430). A tak jest w niniejszej sprawie, bowiem działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej, która jest drogą kategorii wojewódzkiej nr [...] klasy G. Zgodnie z § 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy powinny być nie mniejsze niż 500 m, wyjątkowo mniejsze niż 400 m, a ponadto należy ograniczać liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Jak podał organ, od skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą działka [...] jest około 66 m, od skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą działka nr [...] około 66 m oraz od skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą nr [...] około 10m. Do postanowienia dołączona została (bez adnotacji czy stanowi załącznik postanowienia) mapa z numeracją działek małżonków O., jeszcze jako nr [...]. Zażalenie na to postanowienie wnieśli małżonkowie O.. Postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) poprzez uznanie, że w świetle tych przepisów nie jest możliwy projektowany podział w/w nieruchomości, - § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez uznanie, że znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, - art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnieśli, że stanowisko organu co do sprzeczności planowanego podziału z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest błędne, bowiem dokonanie wnioskowanego podziału nieruchomości nr [...] na dwie działki nie oznacza, że jedna z działek powstałych w wyniku podziału uzyska status drogi publicznej. Opiniowany podział zakłada, że jedna z wydzielonych działek ([...]) będzie przeznaczona na drogę wewnętrzną – dojazdową, nie zaś drogą publiczną. Tym bardziej, iż ewentualna zamiana działek będzie stanowić przedmiot innego postępowania. Obecne postępowanie dotyczy podziału nieruchomości, której właścicielami są małżonkowie O.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zaopiniowało pozytywnie zgodność z przepisami odrębnymi proponowanego podziału nieruchomości, stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W ocenie Kolegium cytowany przez organ I instancji § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie należy do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium w/w przepis rozporządzenia jest przepisem wykonawczym wydanym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i zgodnie z § 2 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowalnych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W tej mierze organ przywołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2010 r., II SA/Kr 630/10, w którym to Sąd ten uznał, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Orzeczenie to dotyczy co prawda innego rozporządzenia, lecz także wydanego na podstawie prawa budowlanego i dlatego poprzez analogię znaleźć może zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie organu, w ślad za cytowanym wyrokiem, przepisami odrębnymi są takie przepisy, które mogą w ogóle mieć zastosowanie w sprawach podziału nieruchomości albo precyzyjniej tylko takie, których możliwość zastosowania istnieje wobec nieruchomości, która ma być podzielona. Przepisami odrębnymi w rozumieniu cytowanego przepisu nie mogą więc być unormowania, których zakres stosowania jest wąski i ograniczony do sytuacji nie mających nic wspólnego z podziałem nieruchomości. Ponadto przepisy art. 92-100 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią same w sobie ingerencję w prawo własności i dlatego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wszelka ingerencja w to prawo winna być uregulowana przepisami rangi ustawowej. Dlatego też badanie zgodności z przepisami odrębnymi winno polegać na ocenie, czy w systemie prawnym istnieją przepisy, które formułują wyraźnie zakazy dokonywania wnioskowanego podziału lub nakazy dokonania podziału w kształcie określonym w tych przepisach. W odniesieniu do wnioskowanego podziału Kolegium stwierdza, że brak jest regulacji, które ograniczałyby wnioskodawcę co do zamierzonego podziału, a przedstawionego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji w żadnym wypadku nie mogą stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania podziału. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.J. domagając się odrzucenia w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednocześnie przywołał wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. (OSK 458/10), w którym to uznany został za stronę w sprawie o podział sąsiedniej nieruchomości. Dodał ponadto, że zwracał się do Urzędu Gminy o odtworzenie granic działki nr [...], bowiem małżonkowie O. naruszają jej granice przez co droga staje się coraz węższa i uniemożliwia mu dojazd do własnej nieruchomości. W jego ocenie Sąd może zmobilizować sąsiada do przywrócenia granic tej działki zgodnie z mapą geodezyjną. Tym samym przyznał, że nie interesuje go na ile działek i jak podzielą swoją działkę sąsiedzi. Skarżący jedynie nie wyraża zgody na zamianę działki nr [...], stanowiącej drogę, na jakąkolwiek inną, bowiem w przyszłości zamierza podzielić swoja działkę nr [...] na dwie części i każda z nich musi mieć dostęp do drogi. A to zapewnia tylko droga na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna choć z innych przyczyn niż w niej wyłuszczono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnoprawnym. Wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało swoje postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako "kpa", w związku z art. 144 kpa. Przepis art. 144 kpa odsyła w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 11 kodeksu odnoszącym się do zażaleń, do przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Natomiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowi, iż organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Podkreślić należy, iż art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie. To z kolei oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do wydania decyzji jedynie uchylającej zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w zakresie zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że złożone przez stronę odwołanie od decyzji bądź zażalenie od postanowienia organu powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ ten rozpoznaje sprawę a nie odwołanie. Rodzaj decyzji lub postanowienia organu odwoławczego wskazany w art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest określany w orzecznictwie sądowym i administracyjnym, a także piśmiennictwie jako decyzja lub postanowienie merytoryczno-reformatoryjne. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Osnowa takiej decyzji lub postanowienia składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję lub postanowienie i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), a w drugiej rozstrzyga sprawę co do jej istoty, tak jak powinien orzec organ I instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż osnowa i uzasadnienie decyzji nie spełniają wymogów o jakich mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) oraz art. 124 kpa. Przedmiotem niniejszej sprawy było zaopiniowanie zgodności podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi. A zatem osnowa postanowienia powinna zawierać dokładne określenie działki, która ma być podzielona to jest: jej numeru, obrębu geodezyjnego, powierzchni, numeru księgi wieczystej oraz określenie na jakie działki planowany podział ma być dokonany, a który to organ opiniuje pozytywnie – to jest podanie ilości działek, ich planowanej numeracji, powierzchni i na tej podstawie zawierać wywód co do zgodności takiego podziału z przepisami odrębnymi (patrz: komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami Ewy Bończak-Kucharczyk). Zaskarżone postanowienie tych elementów w osnowie nie zawiera, a uzasadnienie w części analitycznej polemizuje jedynie ze stanowiskiem organu I instancji co do zgodności planowanego podziału z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zauważyć także należy, iż w przedmiotowej sprawie ani do postanowienia organu I instancji ani do postanowienia SKO nie została dołączona mapa, która wskazywałaby na sposób podziału. Mapa przy postanowieniu organu I instancji (nie została opisana, iż stanowi załącznik) zawiera odręczne adnotacje nie wiadomo przez kogo sporządzone, zaznaczając zjazdy z drogi o nr [...], a określenia przedmiotowej działki dotyczą starej numeracji ([...]), a przede wszystkim nie zaznaczono na niej w jaki sposób planowany jest podział. Natomiast postanowienie organu II instancji, choć opiniuje pozytywnie podział nieruchomości, to ani w osnowie ani w uzasadnieniu nie zawiera określenia sposobu tego podziału, ilości działek, ich powierzchni. Te uchybienia mają wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że dopiero pozytywne zaopiniowanie przedstawionego przez stronę wniosku otwiera druga fazę postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Wójt dokonuje oceny projektu, który powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i po zakończeniu czynności wyjaśniających wydaje decyzję zatwierdzającą projekt. Na podstawie takiej decyzji przeprowadza się podział nieruchomości, a także dokonuje się wpisów w księdze wieczystej. W obu fazach inny jest przedmiot badania i oceny. W pierwszej fazie organ bada zgodność podziału z miejscowym planem lub przepisami odrębnymi w przypadku braku planu, następuje weryfikacja projektu sporządzonego na odpowiednich dokumentach geodezyjnych. Jednak takie rozróżnienie nie uzasadnia braku określenia w osnowie postanowienia planowanego sposobu podziału nieruchomości, ilości działek i ich powierzchni, tym bardziej, że nie może ujść uwadze cel, z powodu którego dokonują wnioskodawcy podziału. Małżonkowie O., występując z wnioskiem o podział nieruchomości, zamierzają jedną z działek zamienić na drogę wewnętrzną w miejsce takiej drogi na działce nr [...]. Zarówno zamiar małżonków O. dotyczących zamiany, jak i planowany przez skarżącego podział swojej działki na dwie odrębne są zamiarami przyszłości i w chwili opiniowania podziału przez organy nie mogą stanowić przesłanki dla treści rozstrzygnięcia. Takie zamierzenia mają charakter potencjalny, a tym samym nie muszą się spełnić. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko organu II instancji, w ślad za wyrokiem WSA w Krakowie (II SA/Kr 630/10) o braku podstaw dla uznania za "przepisy odrębne", o jakich mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast w kręgu rozważań organów winny znaleźć się jako "przepisy odrębne" – przepisy kodeksu cywilnego w zakresie treści i wykonywania prawa własności – art. 144 kc. Zadaniem zatem organu – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. (I OSK 458/10) rozpatrujący skargę kasacyjną R.J. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania podziału nieruchomości – jest dopuszczenie tylko do takiego podziału, który zapewni właścicielom wydzielonej działki dostęp do drogi publicznej, a właściciela działki sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi nie pozbawi posiadanego przed podziałem dostępu do drogi publicznej. Wyważenie interesów właścicieli dzielonej nieruchomości z interesem właściciela sąsiedniej nieruchomości w oparciu o stan faktyczny z daty postanowienia o zaopiniowaniu podziału stanowić powinien podstawę dla zgodności podziału z przepisami odrębnymi jakimi są przepisy kc. Stąd tak istotne jest opisanie w osnowie merytorycznego postanowienia w jaki sposób podzielona zostanie działka [...], żeby Sąd mógł ocenić jej zgodność z prawem. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego, uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.