II SA/Go 395/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2011 r., nr IV/24/11 w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na Uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr IV/26/11 w sprawie trybu powoływania i odwolywania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 Nr 412 poz. 159) - dalej u.s.g., w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DZ.U. z 2016 r. poz. 296), w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stawiając powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 uchwały. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem przepisy o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, nadające się do bezpośredniego zastosowania i skierowane wobec podmiotu zewnętrznego wobec gminy. W § 6 Rada Miejska postanowiła, że uchwała w chodzi w życie z dniem podjęcia. Przepis ten rażąco narusza art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż jako akt prawa miejscowego uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz powinna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za zasadną, podzielając w pełni argumentację skargi. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. Prokurator podtrzymał skargę w całości, z tą modyfikacją, iż wobec uchybienia obowiązkowi publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej "u.s.g."). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Kontroli tutejszego Sądu podlegała Uchwała Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr IV/26/11 w sprawie trybu powoływania i odwolywania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2011 r. Nr IV/26/11 w sprawie trybu powoływania i odwolywania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania spełnia powyższe kryteria. Pogląd, że podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (DZ.U. z 2005 r. Nr 180 poz.1493) uchwała w sprawie trybu powoływania i odwolywania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego stanowi akt prawa miejscowego, jest powszechnie i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z powyższym, ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Zaskarżona uchwala poddana sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa. Powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Powyższe naruszenie, w tym przepisu art. 42 us.g. i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości (por. wyroki: II SA/Kr 131/18, III SA/Gl 1134/16, I SA/Op 331/12). Mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.