II SA/Go 399/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta – zastępcę Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta z dnia [...] stycznia 2017r., znak [...] o cofnięciu P.D. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B w związku z orzeczeniem lekarskim stwierdzającym istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta skierował P.D. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skierowanie na badania wydane zostało w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], skazującym P.D. za wykroczenie określone w art. 87 § 1 kw (kierowanie samochodem w stanie po użyciu alkoholu). W dniu 10 sierpnia 2016r. do Urzędu Miasta wpłynął odpis pisma Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] sierpnia 2016 r., skierowany do Instytutu Medycyny Pracy, z treści którego wynikało, że orzeczeniem WOMP z dnia [...] lipca 2016r., nr [...], u P.D. stwierdzono przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami kat. B i że P.D. złożył wniosek o przeprowadzenie ponownego badania w placówce odwoławczej. W dniu [...] października 2016 r. Instytut Medycyny Pracy poinformował Urząd Miasta że P.D. nie podjął korespondencji informującej o konieczności uzgodnienia terminu badania w trybie odwoławczym i nie zgłosił się na badania odwoławcze. Procedura odwoławcza została zakończona. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik strony wskazał, że w aktach sprawy brak jest informacji, na jaki adres przesłano P.D. pismo IMP informujące o konieczności uzgodnienia terminu badań w trybie odwoławczym. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2016 r. P.D. wskazał adres do doręczeń w [...], podczas gdy korespondencja WOMP kierowana była na adres zamieszkania w [...]. W odpowiedzi na zapytanie przesłane w tej sprawie przez Prezydenta Miasta, Dyrektor WOMP poinformował pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., że P.D. nie podawał w kontaktach z WOMP odrębnego adresu do doręczeń, lecz jedynie adres zamieszkania w [...] i potwierdził ten adres w dniu [...] lipca 2016 r. własnoręcznym podpisem w dokumentacji medycznej. Ten sam adres P.D. podał w piśmie odwoławczym z dnia [...] lipca 2016 r., jak i na kopercie od tego pisma. Również na adres P.D. w [...] przesłany został odpis pisma przewodniego skierowanego przez WOMP do IMP i pismo to zostało odebrane przez stronę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta, na podstawie art. 10 i art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm. – dalej jako ustawa o kierujących pojazdami) orzekł o cofnięciu P.D. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B w związku z orzeczeniem lekarskim stwierdzającym istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W odwołaniu od decyzji P.D., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 79 ust. 4 i 7 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez wydanie uprawnień w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie orzeczenia lekarskiego, które było nieostateczne oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie. Odwołujący zakwestionował fakt, że był zawiadomiony o terminie kolejnego badania, a o treści pisma WOMP dowiedział się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Utrzymując, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017r. rozstrzygnięcie organu I instancji, Kolegium wskazało, że P.D. wprawdzie złożył wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w § 11 pkt 2 rozporządzenia, jednakże nie podjął pism przesyłanych przez placówkę odwoławczą i nie stawił się na powtórne badania lekarskie. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że o ile w postępowaniu przed organem I instancji P.D. istotnie wskazał adres do doręczeń inny od adresu zamieszkania, o tyle w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed placówkami medycznymi (WOMP i TMP) odwołujący posługiwał się wyłącznie swoim adresem zamieszkania w [...], który podał zarówno w dokumentacji medycznej prowadzonej przez WOMP, jak i wskazał w treści wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Również pod adresem zamieszkania w [...] odwołujący się odebrał korespondencję skierowaną do niego przez WOMP. Organ podkreślił również, że w odwołaniu nie wskazano okoliczności, które podważałyby opisane wyżej fakty, w związku z czym Kolegium — podzielając co do zasady zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym — stwierdziło jednocześnie, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze P.D., reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. rażące i oczywiste naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez uznanie, że naruszenie przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie miało wpływu na wynik sprawy, 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art, 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 79 ust. 4 i 7 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami, które nie było ostateczne. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana w związku ze stwierdzeniem, na podstawie orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w stosunku do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, Al, A2, AM, B, BI, T, B+K, Cl, C1+E, C, C+E, Dl, D1+E, D, D+E. Powyższe orzeczenie nie było ostateczne, bowiem skutecznie wniesiono od niego odwołanie. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że dopiero ostateczne orzeczenie lekarskie wydane w sprawie może stanowić podstawę cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Pomimo wniesienia przez niego odwołania od orzeczenia lekarskiego - ponowne badanie nie zostało przeprowadzone. Skarżący nie wie jakie są przyczyny takiego stanu rzeczy, bowiem - jak wskazywał już w toku postępowania przed organem I instancji - nie otrzymał wezwania do stawienia się na ponowne badanie. P.D. wskazał, że próbował wyjaśnić powyższą kwestię w toku postępowania przed organem I instancji, jednak organ nie podjął działań w tym kierunku i dopiero w uzasadnieniu decyzji odniósł się do kwestii adresu skarżącego do doręczeń. Jednakże nawet wówczas, organ nie zdołał wskazać czy wezwanie na ponowne badanie zostało skutecznie doręczone skarżącemu. Dalej skarżący wyjaśnił, że podjął działania celem ustalenia okoliczności związanych z wysłaniem do niego pisma w sprawie uzgodnienia terminu badania odwoławczego. Złożył pisemną reklamację do Poczty Polskiej, która nie została przyjęta z powodu nieposiadania dowodu nadania przesyłki oraz nieznajomości jej numeru nadawczego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentów: reklamacji z dnia [...] kwietnia 2017 r., potwierdzenia odbioru przesyłki przez P.D. z dnia [...] sierpnia 2016 r,. oraz pisma Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2015 r., poz. 155 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez uprawnionych lekarzy. Na tym etapie, strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu pierwszej instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego, wydawana jest w drugim etapie, po definitywnym zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Postępowanie w części diagnostyczno - orzeczniczej toczy się na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r., poz. 949). Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Jak stanowi natomiast § 11 pkt 2 rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami, w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy są tylko konkretnie oznaczone i wymienione w tym przepisie jednostki orzecznicze o wyższym poziomie referencyjnym. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta skierował P.D. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Podkreślić też należy, że w sprawie nie chodzi o weryfikację orzeczenia lekarskiego, bo organy są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, ale o wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości co do prawidłowości wezwania P.D. na badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy. Jest oczywistym, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie cofnięcia uprawnień organ I instancji winien zweryfikować ponad wszelką wątpliwość czy skarżącemu doręczono skutecznie zawiadomienie o terminie lekarskich badań odwoławczych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wszczynając postępowanie z urzędu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i konsekwencjach prawnych wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1369/05, LEX nr 321137; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2251/10, LEX nr 1214155). W toku postępowania przed organem I instancji skarżący pismem z dnia [...] maja 2016 r. wskazał adres do doręczeń w [...]. W związku z tym ustalenia wymagało czy w części postępowania diagnostyczno – orzeczniczego skarżący podał jakiś inny adres do doręczeń i czy w związku z tym na właściwy adres była w tym postępowaniu kierowana do niego korespondencja. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że dla przyjęcia fikcji doręczenia poprzez doręczenie zastępcze, określone w art. 43 i 44 k.p.a., konieczne jest aby doręczenie było dokonywane na właściwy adres. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, że organ I instancji dokonywał stosownych ustaleń w przedmiocie skuteczności doręczenia skarżącemu zawiadomienia o terminie odwoławczych badań lekarskich, w aktach nie było dowodu doręczenia tego zawiadomienia. Wręcz przeciwnie – opierając się wyłącznie na informacji zawartej w piśmie WOMP z dnia [...] grudnia 2016 r. – organ uznał, że skarżący prawidłowo zawiadomiony o terminie badań, na te badania się nie stawił, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Wskazanych uchybień nie naprawił organ odwoławczy, mimo, iż skarżący w odwołaniu od decyzji wskazał wprost na brak doręczenia zawiadomienia o terminie badań. W tej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. było dokładne odniesienie się do tego zarzutu, wyjaśnienie czy uznaje ten zarzut za zasadny czy też nie i wskazanie powodów zajętego stanowiska. W ocenie Sądu nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej pozostaje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy wyłączną podstawę do stwierdzenia, że wezwanie na badanie było skierowane na właściwy adres, było pismo WOMP z dnia [...] grudnia 2016 r. Dopiero Sąd zwracając się do WOMP o przesłanie stosownej dokumentacji przeprowadził dowód z potwierdzenia odbioru przesyłki przez P.D. z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz pisma Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] października 2016 r. Z tych dokumentów wynika, że korespondencja kierowana była na adres zamieszkania skarżącego w [...]. Nie przedłożono jednak dokumentów, z których wynikałoby, że ten adres skarżący wskazywał jako adres dla doręczeń. W ocenie Sądu obiektywnie stwierdzony brak takich dokumentów podważa zasadność kategorycznego uznania, że orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami jest orzeczeniem ostatecznym, warunkującym możliwość wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Brak stosownych ustaleń w tym zakresie stanowi o naruszeniu art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Sąd nie może wyręczać organu w zrealizowaniu jego ustawowych obowiązków, zaś płaszczyzna sporu sądowego nie może zastępować fazy decyzyjnej realizowanej w reżimie k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, organy administracji publicznej są zobowiązane do zapewnienia stronie czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania, od momentu wszczęcia postępowania, aż do jego zakończenia decyzją. Zdaniem skarżącego nie zapewniono mu czynnego udziału w podejmowanych czynnościach poprzez skierowanie zawiadomienia o terminie odwoławczych badań lekarskich na niewłaściwy adres. jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium podzieliło co do zasady zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i stwierdziło jednocześnie, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Dlaczego naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. W świetle powyższych okoliczności, Sąd uznał za zasadne uchylenie wyłącznie decyzji organu odwoławczego, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i rozważeniu zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów, organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne, mając na uwadze przedstawione wyżej wskazania jak i wymogi przewidziane w art. 8, art. 11 i 107 § 3 k.p.a. odnosząc się jednoznacznie do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy, tak by możliwe było jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości, ustalenie czy zawiadomienia o terminie odwoławczych badań lekarskich były doręczane skarżącemu pod właściwym adresem. Tylko w takim wypadku wydanie przez organ I instancji decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, nie byłoby przedwczesne.