II SA/Go 403/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na czynności Starosty – rachunki nr [...],nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i fakturę VAT [...] w przedmiocie żądania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności, II. orzeka, że zaskarżone czynności nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego T.S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniach [...] grudnia 2012r. oraz [...] stycznia 2013r. T.S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PPU "P" T.S., zgłosił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prace geodezyjne, których przedmiotem była inwentaryzacja wskazanych w zgłoszeniach sieci teletechnicznych. Dla celów realizacji zgłoszonych prac organ udostępnił stosowne dane i informacje. Za czynności te Starosta wystawił fakturę VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. oraz rachunki z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Jako podstawę prawną pobrania opłat za czynności geodezyjne organ wskazał w rachunkach rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., nr 37, poz. 333 ze zm.), natomiast jako podstawę wystawienia faktury za wykonanie odbitek wskazał cennik usług Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. Pismem z dnia [...] lutego 2013r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, T.S. wezwał Starostę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nałożeniu opłat za wymienione czynności bez zachowania formy decyzyjnej, tj. wbrew dyspozycji przepisu art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 7 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z pkt 9.1 i 9.9 postanowień dodatkowych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Zarzucił też błędne naliczenie opłat. Starosta Powiatowy nie udzielił odpowiedzi na wystosowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. T.S., działając przez pełnomocnika, domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty Powiatu w zakresie nałożenia oraz żądania uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne opisane w rachunkach nr [...] oraz fakturze VAT nr [...]. Zaskarżonym czynnościom zarzucił naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), - art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), - punktu 9.1. oraz 9.9 postanowień dodatkowych w zw. ust. 1, tabelą nr I załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, - art. 2 § 2 w związku z art. 21 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997r., Nr 137, poz. 926 ze zm.), - art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., nr 157, poz. 1240 ze zm.), - art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005r., nr 64, poz. 565 ze zm.). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzono zarzuty i argumenty podnoszone na wcześniejszym etapie postępowania Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualne oddalenie. Organ podkreślił, że wprowadzony przez Starostę cennik usług dotyczył czynności technicznych, a nie administracyjnych. W tej sytuacji Starosta występował jako usługodawca w obrocie gospodarczym uwarunkowanym przepisami prawa cywilnego, a nie administracyjnego i świadczy usługi według ustalonych stawek opłat. Bezzasadne jest wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." (tj. niemające charakteru decyzji lub postanowień), uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie ten warunek formalny został spełniony. Po odebraniu przez skarżącego w dniu 23 stycznia 2013r. faktury oraz rachunków, skierował on datowane na dzień [...] lutego 2013r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 4 lutego 2013r. Organ nie udzielił odpowiedzi, w związku z czym pismo skarżącego należy uznać za wniesione w terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę za wniesioną w terminie. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z treści nowego unormowania art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym jest odpłatne. Wymieniony przepis został dodany do ustawy na podstawie art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489). Przed wejściem w życie wskazanego przepisu kwestie dotyczące odpłatności regulował art. 40 ust. 3b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie ustalające wysokość opłat za czynności geodezyjne. W rozporządzeniu tym określono m.in. wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, które są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wymieniona tabela wskazuje wysokość opłat za ewidencje i modernizację ewidencji gruntów i budynków, powszechną taksację nieruchomości, udostępnienie materiałów zasobu dla celów związanych ze sporządzeniem operatów szacunkowych nieruchomości, czy też wgląd do materiałów zasobu dla celów związanych z wykonaniem prac geodezyjnych niepodlegających obowiązkowi zgłoszenia. Uprzednio obowiązujący ust. 3b art. 40 tej ustawy również przewidywał odpłatność za uzyskanie informacji z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Odnosząc się do zasadniczego problemu prawnego sprawy należy zauważyć, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznym stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym pobieranym przez państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. W świetle art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe i stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe. Art. 11 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, pod pojęciem niepodatkowych należności budżetowych nakazuje rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Uprawniona jest zatem konkluzja, że Powiatowy Ośrodek Geodezji i Kartografii jest jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a pobierane przez niego na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne opłaty za wykonanie czynności geodezyjnych i kartograficznych są dochodami stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe. W sprawie naliczania przedmiotowych opłat zastosowanie znajduje także art. 61 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 są w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. W świetle przepisu art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze. Trzeba też odnotować, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz działu III Ordynacji podatkowej. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że od momentu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, ustalenie opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Straciły zatem aktualność poglądy ukształtowane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, że ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne uznawane było za czynność materialno-techniczną (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2012r., sygn. akt I OW 172/11, postanowienie NSA z dnia 30 marca 2011r., I OW 7/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2012 r., III SA/Łd 307/12, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Wbrew zatem twierdzeniu organu, tak jak pod rządami poprzedniego stanu prawnego, kontrola legalności czynności oraz decyzji ustalających opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego następuje w drodze sądowoadministracyjnej. Skoro zaś dokonane przez organ czynności okazały się niezgodne z prawem należało stwierdzić ich bezskuteczność. Natomiast rozpoznanie kwestii zasadności ustalenia i pobrania opłaty jest przedwczesne, gdyż organ winien sformułować swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji, poza wskazaniem odpowiednich przepisów i odniesienia się do ustalonego stanu faktycznego, Starosta winien dokładnie wyjaśnić kwestie podstaw prawnych, na podstawie których zostały ustalone odpłatności za wykonane czynności geodezyjne i kartograficzne. W tym względzie organ powinien mieć na uwadze, że opłaty te mają charakter publiczny i pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji. W żadne sposób nie mogą być zatem uznane za stosunek o charakterze cywilnoprawnym, skoro strony nie mają swobody kształtowania łączącego je stosunku prawnego. Na marginesie Sąd zauważa, że wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt K 30/12, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), który to przepis stanowił podstawę wydanego przez Ministra Infrastruktury rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Jednocześnie Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu na okres 12 miesięcy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzono bezskuteczność zaskarżonych czynności. O kosztach postępowania określonych w pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a.