II SA/Go 405/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uwzględnił skargę M.K. na postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2004 r., w ten sposób, że: uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zawieszenia postępowania oraz przyznał skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy i przedłożył świadectwo wystawione przez Izbę Celną, stwierdzające pełnienie służby w okresie od dnia [...] października 1995 r. do [...] sierpnia 2003 r. oraz ustanie stosunku służbowego na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o służbie celnej (Dz.U, Nr 72, poz. 802 z późn.zm.). Zgodnie z powyższym przepisem funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Dalej organ podał, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 5 października 2004 r. wydał wyrok (sygn. akt IV SA/Po 301/04), stwierdzający między innymi, że wniesienie aktu oskarżenia stanowi podstawę rozwiązania stosunku służbowego w oparciu o przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ww. ustawy, co odnotowane zostało w pkt 3 świadectwa służby. Skarżący nie wystąpił do pracodawcy o sprostowanie świadectwa pracy i tym samym zdaniem WSA w Poznaniu treść tego świadectwa ma na dzień rejestracji w urzędzie pracy charakter wiążący i stanowi podstawę do stwierdzenia, że stosunek służbowy skarżącego ustał z jego winy, przez co w sprawie zastosowanie ma przepis art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Konkludując Wojewoda stwierdził, że to skarżący spowodował rozwiązanie stosunku służbowego ze swej winy bez wypowiedzenia i w tym przypadku znajduje zastosowanie art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w myśl którego prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Prawo do zasiłku w takim przypadku, zgodnie z ust. 2 pkt 3 przysługuje po okresie 180 dni, od dnia zarejestrowania się. M.K. zaskarżył powyższe postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu błędną wykładnię prawa polegającą na uznaniu, że rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o służbie celnej stanowi podstawę do stwierdzenia, że rozwiązanie to nastąpiło z winy skarżącego oraz błędną subsumcję polegającą na zastosowaniu w przedmiotowym stanie faktycznym art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w zakresie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy i orzeczenie, że skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych w terminie określonym dla osób, z którymi rozwiązano stosunek pracy bez winy pracownika, ewentualnie o jego uchylenie i przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w ww. terminie. Uzasadniając skargę skarżący nie zgodził się, że zwolnienie go ze stosunku służby w związku z tymczasowym aresztowaniem, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż zwolnienie z pełnienia służby z tego powodu stanowi podstawę do stwierdzenia, że stosunek służbowy ustał z jego winy. Powołując się na Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej M.K. stwierdził, że do czasu udowodnienia winy istnieje domniemanie niewinności, a wniesienie do sądu aktu oskarżenia nie przesądza jeszcze o winie funkcjonariusza i nie jest tożsame z prawdziwością zarzutów zawartych w akcie oskarżenia. Zdaniem skarżącego zaprezentowana przez organ wykładnia przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o służbie celnej jest wadliwa, na co wskazuje między innymi treść regulacji art. 61 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego na jego wniosek przywraca się do służby w przypadku uniewinnienia go prawomocnym wyrokiem Sądu. Przedstawiając własną interpretację omawianego przepisu skarżący stwierdził, że rozwiązanie stosunku służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a, jest rozwiązaniem niezawiniony przez funkcjonariusza. Na poparcie tej tezy wskazał także pismo Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz decyzję Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w analogicznej sprawie. W takim stanie rzeczy, skarżący wywiódł, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma zastosowania przepis art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zatem przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych w terminie określonym dla osób, z którymi rozwiązano stosunek pracy bez winy pracownika. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia l lipca 2005 roku - zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem l lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarga okazała się zasadna. Podstawę zwolnienia skarżącego ze służby celnej z dniem [...] sierpnia 2003 r. stanowił art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby m.in. w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Użycie w przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter obligatoryjny i nie zależy od uznania organu administracji. Innymi słowy, w przypadku wniesienia wobec funkcjonariusza celnego do właściwego sądu aktu oskarżenia o wskazane wyżej przestępstwo, organ ma obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne. W związku z powyższym M.K., w dniu [...] września 2003 r., zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy i decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] został uznany za osobę bezrobotną z dniem rejestracji. Z kolei postanowieniem z [...] grudnia 2003 r. nr [...], działający z upoważnienia Starosty Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego - kwestii czy skarżący popełnił zarzucane mu w akcie przestępstwo, a tym samym czy rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z jego winy. Powyższe postanowienie organu pierwszej instancji, zaskarżone zażaleniem zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Jednakże na skutek skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z przepisem art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Wojewoda postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] uwzględnił ww. skargę w całości w ten sposób, że uchylił zaskarżone postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz orzekł o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania. Po pierwsze wyjaśnienia wymaga podstawa prawna zaskarżonego postępowania. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę zagadnienia związane ze statusem osób bezrobotnych i prawem do zasiłku regulowała, od dnia [...] czerwca 2004 r. ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz.1001), która uchyliła uprzednio obowiązującą ustawę z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże zgodnie z przepisem art. 146 nowej ustawy sprawy, w których przed dniem jej wejścia w życie wszczęto postępowanie odwoławcze lub przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Zatem w przedmiotowej sprawie, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu administracji, należało przytoczyć przepis art. 146 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z odpowiednimi przepisami ustawy dotychczasowej. Zaskarżone postanowienie wskazuje jako podstawę rozstrzygnięcia jedynie nieobowiązującą ustawę, co należy ocenić jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które jednakże nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Materialne-prawną podstawę zaskarżonego orzeczenia Wojewody w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych stanowił przepis art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn.zm.). Zgodnie z ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy (stosunku służbowego) bez wypowiedzenia. Bezrobotnemu, o którym mowa wyżej, spełniającemu warunki wskazane w art. 23 zasiłek przysługuje po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Zagadnienie sporne w przedmiotowej sprawie stanowi okoliczność, czy w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym organ dokonał właściwej subsumcji normy prawnej. W ocenie organu zwolnienie skarżącego ze służby celnej na skutek wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, na podstawie art. 25 ust. 8a ustawy o służbie celnej, stanowi podstawę do stwierdzenia, że jego stosunek służbowy ustał z jego winy, gdyż to on spowodował rozwiązanie stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Skarżący nie wystąpił do pracodawcy o sprostowanie świadectwa pracy, zatem jego treść jest dla organu wiążąca, co oznacza, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przeciwstawiając się takiemu poglądowi skarżący wywodzi, iż rozwiązanie stosunku służbowego nie nastąpiło z jego winy, gdyż wniesienia aktu oskarżenia nie przesądza o prawdziwości zarzutów zawartych w akcie oskarżenia, ani też o winie funkcjonariusza celnego. Dopóki bowiem sąd nie rozstrzygnie, czy skarżący dopuścił się zarzucanych mu czynów istnieje domniemanie jego niewinności. Wobec tego rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ww. ustawy, jest rozwiązaniem niezawinionym przez funkcjonariusza. W ocenie Sądu. zasadne jest twierdzenie skarżącego, iż rozwiązanie z nim stosunku służby na skutek wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, nie jest równoznaczne ze spowodowaniem rozwiązania ze swej winy stosunku służbowego bez wypowiedzenia, w rozumieniu przepisu art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Sąd podziela pogląd, iż szczególny charakter służby celnej oraz stojące przed nią zadania sprowadzające się do zapewnienia zgodności z prawem przywozu towarów na polski obszar celny oraz wywozu towarów z tego obszaru - art. 1 ust. 1 ustawy o służbie celnej, wymagają od osób pełniących służbę celną posiadania cech dających gwarancję należytego wykonywania zadań w zakresie polityki celnej państwa. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o służbie celnej funkcjonariusz celny musi posiadać nieposzlakowaną opinię. Tymczasowe aresztowanie za przestępstwo popełnione umyślnie pozbawia każdą osobę przymiotu określonego w ww. przepisie, co najmniej do czasu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Wolą ustawodawcy bowiem było wyłączenie od kontrolowania przestrzegania prawa nie tylko osób skazanych prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie, ale również funkcjonariuszy, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie naruszenia prawa i to w sposób umyślny, w sytuacji gdy przeprowadzone przez właściwe organy postępowanie karne przygotowawcze skutkowało wniesieniem do sądu aktu oskarżenia, skierowanego przeciwko funkcjonariuszowi służby celnej. Zapewnieniu tego celu służyć miało rozszerzenie katalogu podstaw obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariuszy ze służby, zawartego w art. 25 ust. 1 ustawy o służbie celnej. Jednakże właściwości organu administracji publicznej w niniejszej sprawie nie podlega ocena czy skarżącego zwolniono ze służby z jego winy czy też nie. a tym bardziej czy jest on winny popełnienia zarzucanych mu w akcie oskarżenia czynów. Ustawodawca nie nałożył na organy orzekające w przedmiocie statusu i uprawnień osób bezrobotnych, takich uprawnień, ani też obowiązków. Postępowanie administracyjne winno się ograniczyć jedynie do ustalenia czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli tak to od jakiej daty i w jakiej wysokości. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w ocenie Sądu konstrukcja przepisu art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz brak adekwatnej regulacji lub konkretnego odesłania do ewentualnych przyczyn zwolnienia ze służby celnej, uniemożliwia organowi w przedmiotowym postępowaniu, dokonywania rozszerzającej wykładni przepisu o charakterze wyjątku (ograniczającego okres przysługiwania prawa do zasiłku dla bezrobotnych). Brak jest przesłanek do nakładania na funkcjonariusza zwolnionego ze służby bez okresu wypowiedzenia, dodatkowej sankcji w postaci pozbawienia go także prawa od zasiłku dla bezrobotnych przez okres 180 dni. Przepis art. 27 ust. 1 pkt 4 stanowi, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy (służbowego) bez wypowiedzenia. Użyte w ww. przepisie pojecie winy. nie może być, wbrew twierdzeniu skarżącego, rozumiane w znaczeniu nadanym temu pojęciu w prawie karnym, dlatego też nie jest ono uzależnione od stwierdzenia winy w popełnieniu przestępstwa. Zawinienie oznacza tu doprowadzenie własnym postępowaniem do spowodowania rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy (służbowego). Konstrukcja tego przepisy nawiązuje bezpośrednio do normy art. 52 Kodeksu pracy, czyli trybu rozwiązania stosunku pracy z winy pracownika bez wypowiedzenia, przy czym rozwiązanie w tym trybie umowy o pracę nie jest obligatoryjne oraz nie może nastąpić po upływie l miesiąca od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy. Obligatoryjne zwolnienie ze służby, określone w art. 25 ust. 1 ustawy o służbie celnej, zawiera zamknięty katalog 13 przesłanek, z których z pewnością nie wszystkie można uznać za zawinione przez funkcjonariusza (m.in. orzeczenie trwałej niezdolności do służby, nieprzydatność do służby stwierdzona w ocenie okresowej lub opinii w okresie służby przygotowawczej, trwała niezdolność do wykonywania służby na zajmowanym stanowisku). Skoro zatem ustawodawca, w jednolitym katalogu przesłanek obligujących do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, zawarł tak różnorodne przyczyny nie można na zasadzie odpowiedniego stosowania przenosić, dowolnie (w zależności od uznania organu orzekającego o prawie do zasiłku) na wszystkie lub niektóre z tych przypadków sankcję zawartą w art. 27 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Brak w tym zakresie szczegółowego przepisu, który nakazywałby analogiczne, pozbawienie zasiłku funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, na podstawie art. 25 ust. 1 niezależnie od przyczyny, lub konkretnych sytuacjach, należy uznać za lukę w przepisach prawa. Prowadzić to może do orzekania w tym zakresie przez organy administracji publicznej, wbrew woli ustawodawcy, na zasadzie swobodnego uznania, co rodzi niebezpieczeństwa naruszenia praw nie tylko strony postępowania administracyjnego, ale także poprzez stosowanie nie nałożonych ustawowo sankcji, naruszenia chronionych prawnie praw podmiotowych obywatela i związanych z nimi uprawnień. Należy podkreślić, że przepisy ustawy regulującej prawa i obowiązki osób pozostających bez pracy i jakichkolwiek środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych i w związku z rym potrzebujących odpowiedniej pomocy ze strony organów państwa, winny być skonstruowane na tyle precyzyjnie, aby nie pozostawiały realizującym je organom pozornych tzw. "luzów decyzyjnych". Nadto zgodnie z prawotwórczą zasadą racjonalnego ustawodawcy, przepisy aktów prawnych regulujących materię powiązaną, powinny być właściwie skorelowane. W przedmiotowej sprawie analiza przepisów prawa powszechnego nie daje podstawy do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było zobowiązanie organów orzekających w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych uznania, czy obligatoryjne, niezależne od pracodawcy zwolnienie ze służby celnej zostało w konkretnej sprawie spowodowane z winy funkcjonariusza. Mając na uwadze powyższe wątpliwości w zakresie objęcia dyspozycją normy art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przedmiotowej sprawy, nie dające się usunąć poprzez reguły wykładni, Sąd uznał, iż zastosowanie wobec skarżącego sankcji w postaci pozbawienia go prawa do zasiłku na okres 180 dni, nastąpiło z naruszeniem ww. przepisu oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w przypadku wątpliwości co do przysługiwania stronie określonych praw narusza jej słuszny interes, jak również zaufanie do organów państwa, zastosowanie wykładni rozszerzającej prowadzącej do pozbawienia strony należnych jej uprawnień. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że zaskarżone postanowienie ostało wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), orzekł jak w sentencji wyroku. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zwrot kosztów postępowania, w przypadku uwzględnienia skargi, przysługuje stronie co do zasady, na jej wniosek zgłoszony najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia. Wobec braku wniosku skarżącego, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ administracji publicznej winien orzec o przysługującym skarżącemu prawie do zasiłku dla bezrobotnych w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.