II SA/Go 408/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A.A. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r. nr 159 poz. 1547 ze zm.), Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy A.A. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykorzystaniem mienia gminy. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, że A.A. [...] listopada 2006 r. w wyniku wyborów bezpośrednich został wybrany radnym Gminy, a [...] listopada 2006 r. podczas l sesji Rady Gminy złożył ślubowanie. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Organ nadzoru wskazał, że przeprowadzone postępowanie sprawdzające wykazało, że radny A.A. prowadzi na gruntach stanowiących własność komunalną działalność gospodarczą. [...] stycznia 2004 r. zawarł on z Gminą umowę dzierżawy gruntów ornych, położonych we wsi [...] - działki nr [...] o łącznej powierzchni 19,1118 ha, którą nazwano umową użyczenia. Umowa ta zawarta została na czas nieoznaczony. W kolejnych latach sporządzono do niej aneksy (zmieniające oznaczenie i powierzchnię działek), z których ostatni nosi datę [...] stycznia 2008 r. Wojewoda wskazał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem gruntów rolnych, będących mieniem komunalnym gminy, w której radny uzyskał mandat jest prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek, o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Organ wskazał, że powyższe stanowisko potwierdza ugruntowane orzecznictwo -uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 (Lex nr 249087), dalej: NSA, wyrok NSA z 6 maja 2009 r., II OSK 46/09 (Lex 496673), w których stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Organ zwrócił także uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z wyroku z 22 sierpnia 2008 r., III SA/Wr 294/08 stwierdził, że prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie nią z wykorzystaniem mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g nie zależy od tego czy uprawnienie do korzystania jest elementem stosunku prawno-rzeczowego np. użytkowania czy też stosunku zobowiązaniowego jak najem, dzierżawa, czy korzystanie to jest odpłatne, czy też nieodpłatne, ani wreszcie od tego, czy korzystający z mienia komunalnego osiąga z tego tytułu korzyści w postaci pożytków lub innych przychodów. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wyjaśnił także, że pismem z [...] stycznia 2010 r. w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g, wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego A.A., w terminie 30 dni od otrzymafiia wezwania, informując jednocześnie, iż w przypadku nie podjęcia w wyznaczonym terminie uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - wyda w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Rada Gminy otrzymała wezwanie 29 stycznia 2010 r. Do 2 marca 2010 r. Rada nie podjęła stanowiska w sprawie. Wobec powyższego pismem z [...] marca 2010 r. (data wpływu do Ministerstwa - 17 marca 2010 r.) Minister powiadomiony został o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. W takim stanie wydanie zarządzenia zastępczego jest konieczne i uzasadnione. Na powyższe zarządzenie zastępcze A.A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g, poprzez przyjęcie, że jako radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego w ten sposób, że gospodaruje na gruntach ornych wydzierżawionych od Gminy, 2. art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), poprzez przyjęcie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w styczniu 2004 r. a więc przeszło dwa lata przed tym jak w listopadzie 2006 r. został radnym Gminy wziął w dzierżawę leżące odłogiem grunty orne stanowiące własność Gminy. Zaznaczył, że skoro swoją ofertę złożył długo przed wyborami to ma prawo do korzystania z wydzierżawionych gruntów. W ocenie skarżącego Wojewoda bezkrytycznie opiera się na jednostkowej uchwale NSA w której nieopatrznie stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością gospodarczą. Zdaniem, skarżącego ograniczenie zawarte w u.s.g ma na celu przede wszystkim przeciwdziałanie tym praktykom, które zmierzają do obejścia przepisów o zatrudnieniu radnych w jednostkach organizacyjnych gminy, dostawaniu przez radnych intratnych zleceń, wynajmowania atrakcyjnych lokali użytkowych, itp. Podkreślił, że w jego przypadku taka okoliczność nie ma miejsca, gdyż jest rolnikiem, Gmina jest gminą rolniczą i nie można dopuścić, żeby na skutek li tylko oderwanej od życia interpretacji przepisów ziemia leżała odłogiem. Skarżący podkreślił, że podstawową kwestią jest zdefiniowanie, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością gospodarczą. Zdaniem skarżącego cytowana przez Wojewodę uchwała NSA i wyrok WSA jest nadinterpretacją. Skarżący wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O tym natomiast, że ustawodawca wyraźnie wyłącza rolnictwo z działalności gospodarczej świadczy brzmienie art. 3 ustawy, stanowiącego, iż przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Dlatego też skarżący nie podziela poglądu wyrażonego w zarządzeniu zastępczym, że nie ma prawa uprawiać ziemi którą dzierżawi od gminy. Nadto wygaśnięcie mandatu radnego skarżący traktuje jako naruszenie praw obywatelskich wynikających z Konstytucji RP i innych ustaw określających zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący zwrócił także uwagę, iż uchwała NSA na którą powołuje się Wojewoda jest z 2007 r. czyli stosunkowo uchwalona została po 17 latach funkcjonowania u. s. g. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do art. 24f ust. 1 u. s. g, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 , jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, /stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (art. 24f ust. 1a) U. s. g nie zawiera definicji pojęcia "działalność gospodarcza". Ustalając zatem znaczenie tego pojęcia należy odwołać się do reguł wykładni systemowej a więc sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. NSA w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wyraził stanowisko, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej. W związku z tym stanowiskiem wskazać należy, iż NSA w uzasadnieniu cytowanej uchwały wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 wskazanej powyżej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te wypełnia prowadzenie gospodarstwa rolnego. Przewidziane w art. 3 tej ustawy wyłączenie nie może zatem prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. NSA wskazał także, iż celem regulacji wprowadzających ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Porównując zakaz w ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej zawarty w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, który z zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby wymienione w jej art. 1 i 2 wyłącza działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, z zakazami wypływającymi z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), nasuwa się wniosek, iż zakazy ustaw samorządowych są bardziej restrykcyjne, albowiem radni, jakkolwiek mogą prowadzić działalność gospodarczą, w tym wytwórczą w rolnictwie, to jednak nie mogą tego czynić z wykorzystaniem mienia jednostek samorządu terytorialnego. NSA stwierdził także w powołanej uchwale, że nie każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust.1 ustawy. Mając bowiem na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Także korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytkowania wieczystego takiemu celowi nie zagraża, gdyż prawo to daje wieczystemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgody właściciela. Zgodnie z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 wiąże inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych. Uznać zatem należało, wbrew twierdzeniu skarżącego, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący będący radnym Gminy, od [...] stycznia 2004 r. dzierżawi od tej Gminy grunty rolne. Podkreślenia wymaga, że znajdująca się w aktach sprawy umowa zawarta przez Gminę ze skarżącym nazwana umową "użyczenia" stanowi de facto umowę dzierżawy. Wskazuje na to wprost § 3 pkt 2 umowy w którym ustalono czynsz dzierżawny. Z akt sprawy wynika, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne. Wynika to z oświadczeń majątkowych składanych przez skarżącego. Fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem dzierżawionych od gminy gruntów skarżący potwierdza także w skardze. W tej sytuacji ustalenie, że naruszył on zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g jest w pełni uzasadnione. Wojewoda nie naruszył zatem wymienionego przepisu. Przepis ten wyłączył możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących gmin a także wykonujących funkcje organów wykonawczych. Tym samym nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przyjmując za wiążącą w tej sprawie wykładnię przyjętą w cytowanej uchwale przez powiększony skład NSA, należało uznać, że zarządzenie zastępcze Wojewody w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego A.A. nie narusza przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p. p. s. a sąd orzekł jak w sentencji wyroku.