II SA/Go 410/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B.S. i S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008r. Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako: Kpa ), po rozpatrzeniu wniosku B. i S.S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu jednostanowiskowego na terenie działek o nr ewid. [...]. W pkt 2.1 przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta odnosząc się do warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym określając gabaryty budynku garażowego, wskazał: "liczba kondygnacji – budynek o jednej kondygnacji, zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak aby poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku". W punkcie tym organ zaznaczył również, iż nowa zabudowa nie powinna wpływać negatywnie na czytelność istniejącej linii zabudowy stąd wymóg zagłębienia garażu w stosunku do poziomu terenu. Także w uzasadnieniu decyzji (str. 3 decyzji) Prezydent Miasta stwierdził, iż analizując wniosek inwestora przyjęto za dopuszczalne takie rozwiązanie przestrzenne, które zachowa czytelność istniejącej linii zabudowy ( podobnie jak to ma miejsce z garażem na działce o nr ewid. [...]) poprzez zagłębienie budynku garażu tak, by jego okap nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku. Przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego wykazała, że istniejące garaże dostępne z tej samej drogi publicznej ([...]) zlokalizowane są przy skrajnych segmentach zabudowy szeregowej na działkach nr ewid. [...] i nie powodują dysharmonii w ładzie przestrzennym oraz nie kolidują z dostępem do własnych posesji użytkownikom segmentów mieszkalnych bez garaży. Inwestor nie posiada skrajnego segmentu, nie może więc zastosować tego typu rozwiązań. Lokalizacja garaży na działkach nr ewid. [...] wynika z ukształtowania terenu i stanowi pozytywny przykład wykorzystania jego zróżnicowanego ukształtowania. Garaże znajdują się poniżej poziomu parteru przedmiotowych budynków, a płaskie dachy przeznaczono na wykonanie tarasów. W związku z powyższym, ustalenia dla planowanej inwestycji przyjęto wzorując się na segmentach z dobudowanymi garażami w środku szeregu. Od decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r., wydanym w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, na inwestora S.S. nałożony został obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym ze względu na jego niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2008r. w zakresie pkt. 2.1 polegającej na niezachowaniu wymogu odpowiedniego zagłębienia budynku garażowego w stosunku do poziomu terenu. W związku z tym postanowieniem pismem z dnia [...] lutego 2009r. inwestor zwrócił się do organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących tej decyzji w części dotyczącej zapisu "zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak aby poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku". Wskazywał, iż z uwagi na fakt, że w elewacji budynku parapety okien są usytuowane na różnych wysokościach wnosi o uszczegółowienie, że okap planowanego garażu nie może przewyższać poziomu parapetu okna najbliżej położonego do projektowanego garażu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2008r. W postanowieniu organ wskazał, iż w decyzji tej nie został sprecyzowany poziom parteru, którego okna nie powinien przewyższać okap planowanego garażu, bowiem w elewacji frontowej w parterze są dwa okna z parapetami różnej wysokości. Ustalając zagłębienie garażu w stosunku do poziomu terenu i ograniczając wysokość do parapetu okna na parterze, organ zmierzał do zachowania czytelności istniejącej uskokowej linii zabudowy. Zapis o okapie nie przewyższającym "poziomu parapetu okien na parterze budynku" mówi o oknach (w liczbie mnogiej), a więc wszystkich oknach parteru. Wobec tego nie można ograniczyć inwestorowi wysokości okapu tylko do jednego z okien. Zdaniem organu warunek zostanie spełniony jeżeli okap planowanego garażu nie będzie przewyższać poziomu najwyżej położonego parapetu okna na parterze budynku. Pismem z dnia [...] marca 2009r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na powyższe postanowienie wnieśli E. i R.G. właściciele działki nr [...] graniczącej z działką inwestora. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, iż w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2008r. sprecyzowane zostały obowiązki, które inwestor musi spełnić wykonując projekt budowlany. W decyzji tej określono wymóg zagłębienia budynku garażowego w stosunku do poziomu terenu w odniesieniu do okien znajdujących się w parterze budynku, nie zaś tylko do jednego, wybranego dowolnie przez inwestora okna. Zdaniem E. i R.G. poziomu parapetu okna w parterze budynku nie wyznacza małe okienko pod stropem. Gdyby tak było wówczas w decyzji o warunkach zabudowy organ nie określałby wymogu zagłębienia garażu w stosunku do okienka pod stropem, bowiem powyższy wymóg byłby zbędny. W ich ocenie decyzja ta jednoznacznie określa, że wymóg zagłębienia garażu odnosi się do okna, którego parapet jest na niższym poziomie względem okienka pod stropem. Wynika z tego, że decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiada inwestorowi do przedstawionego projektu budowlanego, w którym narzuca swoją wolę wykonania garażu bez zagłębienia. W ocenie składających zażalenie interpretacja zawarta w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. co do poziomu parapetu okien w parterze budynku, "określającym, że okno najwyżej położone spełnia warunek wykonania garażu bez zagłębienia jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy. Podnieśli, iż nie można zmieniać treści decyzji, "która już wcześniej uprawomocniła się". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., po rozpatrzeniu zażalenia – działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i rozstrzygając reformatoryjnie wyjaśniło, że wątpliwości co do sformułowania decyzji o treści: "liczba kondygnacji – budynek o jednej kondygnacji, zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak aby poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku", należy rozumieć w ten sposób, że budynek garażowy ma mieć jedną kondygnację, budynek, ma być zagłębiony, zaś poziom okapu budynku garażowego nie może przewyższać poziomu parapetu żadnego z okien na parterze budynku. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 113 § 2 Kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia - na żądanie organu egzekucyjnego lub strony - wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ II instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 16 czerwca 1997r. (sygn. akt I SA/Ka 1612/96) instytucja uregulowana w art. 113 § 2 Kpa służy usuwaniu niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contratio zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 Kpa. Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia. Kolegium podzieliło także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wyznaczone przepisem art. 113 § 2 Kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie (organowi egzekucyjnemu) zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego, bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (wyrok z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 595/07). Nadto celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 Kpa jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie ( wyrok z dnia 25 kwietnia 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 215/07). Zdaniem Kolegium wyjaśnienie dokonane przez Prezydenta Miasta, jest faktycznie korektą podjętego wcześniej rozstrzygnięcia, zaś wykładnia dokonana w postanowieniu budzi wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania, odnoszącego się do meritum sprawy i jest sprzeczna z analizą treści interpretowanego rozstrzygnięcia. Kolegium stanęło na stanowisku, że sformułowania decyzji o treści "liczba kondygnacji – budynek o jednej kondygnacji, zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak aby poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku", należy rozumieć w ten sposób, że budynek garażowy ma mieć jedną kondygnację, ma być zagłębiony, zaś poziom okapu budynku garażowego nie może przewyższać poziomu parapetu żadnego z okien na parterze budynku. W ocenie organu II instancji taki sposób rozumienia wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008r., w tym przywołanej powyżej części uzasadnienia sformułowanej na stronie 3 tejże decyzji. W ocenie Kolegium przy ustaleniu powyższego warunku zabudowy chodziło o to, by garaż zlokalizowany był poniżej pewnego poziomu w odniesieniu do parteru budynku. Poziom ten został opisany jako "nie przewyższający poziomu parapetu okien na parterze budynku". W takiej sytuacji, zdaniem Kolegium, odwołanie się do poziomu wyznaczonego przez krawędź parapetu okna znajdującego się wyżej, nie odpowiada treści warunku, bowiem okap planowanego budynku garażowego byłby powyżej parapetu drugiego z okien. Od postanowienia Kolegium, pismem z dnia 30 kwietnia 2009r., B. i S.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wyjaśnili, iż po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2008r. zwrócili się do urzędnika, który ją przygotowywał, z zapytaniem, "czy to co jest w treści warunków zabudowy odpowiada temu co było terenie". Po otrzymaniu odpowiedzi twierdzącej przygotowany został projekt budowy garażu, który złożono w Wydziale Administracji Budowlanej. Następnie skarżący otrzymali postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., w którym uznano, iż zaprojektowanie garażu pod parapetem wyższego okna jest niezgodne z warunkami zabudowy z dnia [...] maja 2008r. Z uwagi na powyższe wystąpili oni o wyjaśnienie, czy wydane warunki zabudowy pozwalały na takie zaprojektowanie garażu. Zdaniem skarżących w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009r. wyjaśnione zostało, iż mogli oni "zaprojektować w ten sposób garaż". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie znajdując podstaw do zmiany swojego postanowienia - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia skarżący S.S. podtrzymując skargę wywiódł , iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji gdyż dokonane przez niego wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy oznacza, iż będzie zmuszony posadowić garaż zagłębiając go w teren na ok. 80 cm, w sytuacji zaś gdyby przyjęto usytuowanie okapu projektowanego garażu w stosunku do wyżej położonego okna to zagłębienie to byłoby znacznie mniejsze. Obecna na rozprawie uczestniczka postępowania E.G. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych, mogących mieć wpływ na jego wynik, wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej powoływanej jako ppsa ). Dodać też należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa ). W rozpoznawanej sprawie ani zarzuty skargi, ani sądowa kontrola przeprowadzona w zakresie wynikającym z art.134 § 1 ppsa nie ujawniły istnienia wskazanych wyżej wad i uchybień wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające, zaskarżone zażaleniem uczestników postępowania, rozstrzygnięcie organu I instancji i wyjaśniające, w odmienny sposób niż to uczynił ten organ, wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] maja 2008r. o warunkach zabudowy w pkt 2.1. Przede wszystkim wskazania wymaga, iż można uznać, że ta część decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera rozstrzygnięcie co do zagłębienia planowanego budynku garażowego w stosunku do poziomu terenu mogła budzić wątpliwości co do jej treści, uzasadniające potrzebę ich wyjaśnienia w trybie postanowienia o jakim mowa w art. 113 § 2 Kpa. W zakresie charakteru prawnego instytucji wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji, w pełnym zakresie podzielić należy wywody organu II instancji. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż może ona służyć jedynie wyjaśnianiu – na wniosek strony lub organu egzekucyjnego – jak organ, który wydał decyzję rozumie jej treść. W postępowaniu, którego przedmiotem jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie jest dopuszczalne dokonywanie merytorycznych zmian rozstrzygnięcia w niej zawartego. Temu służy tryb odwoławczy z którego strony postępowania o wydanie warunków zabudowy, w szczególności zaś skarżący, nie skorzystały. Na pełną aprobatę zasługuje w związku z tym uznanie przez organ odwoławczy, iż - zaskarżone zażaleniem E. i R.G. - postanowienie organu I instancji wykroczyło poza ramy, które wyznacza treść przepisu art. 113 § 2 Kpa. W istocie bowiem sposób w jaki Prezydent Miasta dokonał wyjaśnienia wątpliwości treści własnej decyzji z dnia [...] maja 2008r. doprowadził do merytorycznej zmiany zawartego w niej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zasadnie w związku z tym uznał, iż zachodzi konieczność jego zmiany w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Podzielić należy pogląd Kolegium, iż analiza pkt 2.1 decyzji o warunkach zabudowy i odpowiedniego fragmentu jej uzasadnienia, odnoszącego się do wskazanego pkt. decyzji pozwala na wyjaśnienie wątpliwości jedynie w sposób stwierdzający, iż poziom okapu planowanego przez inwestora budynku garażowego nie może przewyższać poziomu parapetu żadnego z okien na parterze budynku mieszkalnego. Tylko taki, będący wynikiem analizy zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 roku, sposób wyjaśnienia wątpliwości inwestora należy uznać za prawidłowy. Wyjaśnienie tych wątpliwości przez przyjęcie, iż poziom okapu budynku garażowego może być usytuowany w odniesieniu do poziomu parapetu okna parteru dowolnie wybranego przez inwestora lub poziomu parapetu okna położonej najbliżej projektowanego garażu, jak wnioskował skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2009 roku stanowiłoby – jak słusznie wywiodło Kolegium - niedopuszczalną w trybie art. 113 § 2 Kpa zmianę decyzji o warunkach zabudowy. O możliwości tylko takiego - jak dokonało Kolegium – wyjaśnienia wątpliwości inwestora – przesądza w szczególności użyta forma liczby mnogiej "okna" jak i treść uzasadnienia decyzji w części odnoszącej się do jej pkt 2.1, z której jednoznacznie wynika cel i motywy rozstrzygnięcia dokonanego w tym punkcie decyzji. Mając na uwadze fakt, iż Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w postanowieniu organu odwoławczego zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy jak i jego ocenę prawną, zawierającą przesłanki rozstrzygnięcia i wyczerpującą argumentacją prawną, skarga na podstawie przepisu art. 151 ppsa podlegała oddaleniu. Nie mogła bowiem odnieść skutku, w postaci wzruszenia zaskarżonego postanowienia, argumentacja skarżącego S.S. przedstawiona na rozprawie, iż skarżone postanowienie jest wadliwe, bo w wyniku sposobu wyjaśnienia wątpliwości przez Kolegium będzie zmuszony posadowić garaż, zagłębiając go w poziom terenu na ok. 80 cm; w sytuacji zaś gdyby przyjęto usytuowanie okapu projektowanego garażu w stosunku do wyżej położonego okna to zagłębienie to byłoby znacznie mniejsze. Należy w związku z tym wskazać, iż posadowienie garażu poniżej poziomu terenu z jednoczesnym odniesieniem poziomu jego okapu do okien parteru wynika z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a nie z treści postanowienia Kolegium, które jedynie wyjaśniło wątpliwości związane z jej treścią. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku.