II SA/Go 413/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.M. na czynność Komisji Rekrutacyjnej Starostwa w przedmiocie przedstawienia dwóch kandydatur na stanowisko sekretarza Powiatu postanawia odrzucić skargę. W dniu 19 kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.M. (pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r.) na uchwałę Nr XXXI/161/17 Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia skargi A.M. dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko sekretarza powiatu. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, stwierdzenie bezskuteczności rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej powołanej do przeprowadzenia naboru na stanowisko sekretarza powiatu i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 303/17. W uzasadnieniu skargi strona opisała okoliczności sprawy podając, iż w dniu 8 grudnia 2016 r. Starosta na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego ogłosił nabór na wolne stanowisko urzędnicze – sekretarza powiatu. W ocenie skarżącej stanowisko objęte konkursem nie było wolne, gdyż to skarżąca, będąc zatrudniona w Starostwie Powiatowym jako p.o. Naczelnika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich, została powołana na stanowisko sekretarza powiatu uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] marca 2007 r. Nr VI/43/07. W związku ze zmianą przepisów prawa w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżąca została poinformowana, iż od [...] stycznia 2009 r. powołanie uległo przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Następnie skarżąca podała, iż do dnia [...] maja 2017 r. przebywa na urlopie rodzicielskim, a na czas jej nieobecności zatrudniony został pracownik na zastępstwo. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. A.M. zwróciła się do Wojewody o przeprowadzenie niezwłocznej kontroli w zakresie przestrzegania prawa przez Starostę w związku z powadzonym przez niego postępowaniem konkursowym. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda przesłał w/w pismo do Rady Powiatu, które zostało zakwalifikowane przez Radę Powiatu jako skarga w rozumieniu art. 227 i nast. k.p.a. W dniu [...] stycznia 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XXXI/161/17 w sprawie rozpatrzenia skargi A.M. dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko sekretarza powiatu, w której uznano skargę za bezzasadną. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. działając na podstawie art. 237 § 3 k.p.a., art. 238 § 1 k.p.a oraz art. 239 1 k.p.a. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował A.M. o treści powyższej uchwały. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. A.M. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa w rozstrzygnięciu podjętym w uchwale Nr XXXI/161/17 Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2017r. polegającym na rozpatrzeniu jej skargi dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego. Rada Powiatu na sesji w dniu [...] lutego 2017 r. zdecydowała o pozostawieniu bez odpowiedzi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W oparciu o akta sprawy Sąd ustalił, iż zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Starosta działając w oparciu o § 4 Regulaminu naboru na stanowiska urzędnicze w Starostwie Powiatowym stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Starosty z dnia [...] września 2013 r. powołał komisję rekrutacyjną do przeprowadzenia naboru na stanowisko sekretarza powiatu. Zgodnie z treścią załącznika nr 22 do protokołu z dnia [...] stycznia 2017 r. z przeprowadzonego postępowania na wolne stanowisko urzędnicze (podpisanego przez Starostę), Komisja Rekrutacyjna przedstawiła dwie kandydatury, które zarekomendowała Staroście, a Starosta dokonał wyboru na stanowisko sekretarza powiatu – E.K.. Następnie w dniu [...] stycznia 2017 r. Starosta działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, dalej u.p.s.) wydał informację (nr [...]) o wynikach naboru na stanowisko Sekretarza powiatu wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru. W/w informacja została umieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 maja 2017 r. z uwagi na niejednoznaczność treści skargi skarżąca wezwana została do sprecyzowania przedmiotu skargi poprzez wskazanie czy skarży wyłącznie uchwałę z dnia 31 stycznia 2017 r. Nr XXXI/161/16 czy też inny akt lub czynność, pod rygorem przyjęcia, iż skarga dotyczy wyłącznie w/w uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Sądu w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. A.M. oświadczyła, iż przedmiotem skargi oprócz uchwały z dnia 31 stycznia 2017 r. jest: decyzja lub zrządzenie Starosty, na podstawie którego ogłoszono konkurs na sekretarza, rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej w sprawie w/w naboru oraz decyzja lub zarządzenie Starosty (ewentualnie inny dokument) stanowiący o wyborze przez Starostę kandydata na stanowisko sekretarza (znak sprawy (nr [...]). W związku z powyższym na podstawie zarządzenia z dnia [...] maja 2017 r. z akt sprawy II SA/Go 303/17 wyłączono i zarejestrowano inne skargi A.M. w tym skargę na czynność (rozstrzygnięcie) Komisji Rekrutacyjnej w sprawie przedstawienia dwóch kandydatur na stanowisko sekretarza powiatu (załącznik nt 22 do protokołu naboru na urzędnicze stanowisko sekretarza Powiatu). W/w skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 413/17. Skarga w sprawie II SA/Go 303/17 została odrzucona postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. W odpowiedzi udzielonej na skargę w niniejszej sprawie (pismo z dnia [...] czerwca 2017 r.) Komisja Rekrutacyjna wniosła o odrzucenie skargi w całości z uwagi na charakter skarżonego organu, który nie jest organem administracji publicznej, a w związku z tym z uwagi na niezaskarżalność aktu przez nią wydanego i brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. W sytuacji uznania przez Sąd, iż zaskarżony akt podlega zaskarżeniu Komisja Rekrutacyjna zwróciła uwagę na brak wyczerpania trybu zaskarżenia poprzedzającego wniesienie skargi tj. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także zakwestionowano interes prawny przysługujący skarżącej w niniejszej sprawie. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów zawartych w skardze. Powyższe stanowisko podtrzymane zostało przez organ w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. A.M. podkreśliła, iż kluczowe znaczenie w sprawie ma akt inicjujący postępowanie konkursowe na stanowisko sekretarza powiatu, który wpłynął na nielegalność całego postępowania. Następnie skarżąca odniosła się do stanowiska skarżonego organu podkreślając błędne skierowanie jej postępowania kwestionującego postępowanie konkursowe na stanowisko sekretarza powiatu na drogę postępowania w trybie przepisów kpa. Następnie na wezwanie Sądu organ – Komisja Rekrutacyjna w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformowała, iż protokół z naboru na urzędnicze stanowisko sekretarza powiatu sporządziła w dniu [...] stycznia 2017 r., zaś kandydatów na stanowisko sekretarza Powiatu przedstawiono Staroście w dniu [...] stycznia 2017 r. Dodatkowo odnosząc się do treści pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. organ stwierdził, iż skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niezachowanie przez skarżącą wymagań formalnych tj. brak złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Tylko pozytywne dokonanie oceny dopuszczalności skargi uzasadnia przystąpienie przez Sąd do jej merytorycznego rozpoznania. Za dopuszczalną uznać można zaś tylko skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2 a cyt artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Badanie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi w takim przedmiocie rozpocząć należy od analizy przepisów prawa regulujących procedurę naboru na stanowisko sekretarza powiatu. Z treści art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), dalej jako u.p.s. wynika, iż sekretarz (m.in. powiatu) zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę i podlega procedurze naboru jak pozostali pracownicy samorządowi, o której mowa w rozdziale 2 u.p. s - art. 11-15 u.p.s. Zgodnie z art. 11 ust. 1 cyt. ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Kierownik jednostki, o której mowa w art. 2, upowszechniając informacje o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, wskazuje stanowiska, o które poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Z kolei w myśl art. 14 u.p.s. z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, którego zawartość określa ust. 2 cyt. przepisu. Stosownie do treści art. 15 u.p.s. niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera:1) nazwę i adres jednostki; 2) określenie stanowiska; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego;4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (ust. 2). Analiza cytowanych powyżej przepisów wskazuje, iż niewątpliwie w postępowaniu konkursowym nie wydaje się decyzji i postanowień, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. – dalej jako p.p.s.a.). Natomiast uwieńczeniem konkursu, w trakcie którego wyłoniono kandydata, w świetle art. 15 u.p.s. jest informacja o wyniku naboru upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie, zawierająca m.in. uzasadnienie dokonanego wyboru. Informacje tą wydaje organ administracji publicznej , który organizował konkurs, tym samym zatwierdzając przeprowadzony konkurs i jego wynik. W ocenie Sądu czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego należy zakwalifikować jako określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie rekrutacyjne (konkursowe) zmierzające do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko urzędnicze w służbie publicznej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Powstały w związku z prowadzeniem konkursu stosunek między jego uczestnikami a organem administracji publicznej, nie jest oparty na zasadzie równorzędności podmiotów. Poprzez określone w trakcie postępowania konkursowego czynności organ administracji dokonuje władczych rozstrzygnięć (czynności). Akty te są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczają określoną sytuację prawną danego podmiotu w zakresie uprawnień wynikających z przepisów. Z powyższych względów zdaniem Sądu możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności dokonywanych w trakcie naboru powszechnego – konkursu na wolne stanowisko urzędnicze jako czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych postępowanie konkursowe skoro jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, to badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 857/12, LEX 1145133, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, LEX nr 156420). Orzeczenia te wskazują na upoważnienie sądów administracyjnych do badania zgodności z prawem wyników konkursu. Zatem za czynność podlegającą zaskarżeniu do sadu administracyjnego uznać należy czynność polegającą na ogłoszeniu informacji o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, ma ona bowiem charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż informacja Starosty o wyniku naboru na konkurs sekretarza Powiatu stanowiła przedmiot skargi A.M. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 414/17. Przedmiot skargi, zgodnie z treścią skargi i uzupełniającym je pismem procesowym skarżącej z dnia [...] maja 2017 r., stanowiła czynność Komisji Rekrutacyjnej Starostwa w przedmiocie przedstawienia dwóch kandydatur na stanowisko sekretarza Powiatu. Komisja Rekrutacyjna do przeprowadzenia naboru na stanowisko Sekretarza Powiatu w Starostwie Powiatowym powołana została zarządzeniem Starosty Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 11 ust. 1 u.p.s. oraz § 4 Regulaminu naboru na stanowiska urzędnicze w Starostwie Powiatowym stanowiącym załącznik do zarządzenia Nr [...] Starosty z dnia [...] września 2013 r. Zdaniem Sądu Komisji Rekrutacyjnej nie można przypisać cech organu administracji publicznej, określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., bowiem nie można wskazać przepisów, które nadawałyby komisji tej taki atrybut. Do kategorii organów administracji publicznej zaliczone mogą być tylko niektóre spośród jednostek organizacyjnych, spełniających określone kryteria i cechy. Samorządowy pracodawca –Komisja Rekrutacyjna, powołana przez Starostę Powiatu, chociaż wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, nie jest organem administracji publicznej, a tym samym nie korzysta z władztwa administracyjnego i nie podejmuje decyzji o charakterze wiążącym podmioty znajdujące się poza jej strukturą. Jej funkcja sprowadza się do pomocy pracodawcy samorządowemu. Spełnia ona rolę jedynie pomocniczą przy organizacji naboru. Nie jest także podmiotem czy organem wykonującym za pracodawcę samorządowego czynności z zakresu prawa pracy, bowiem postępowanie, które ona prowadzi, zmierza jedynie do późniejszego nawiązania stosunku pracy z wybraną osobą, przy czym decyzję w tym zakresie podejmuje już właściwy organ samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie – Starost (por. red. A. Szewc, A. Jochymczyk, R. Majewska, T. Szewc, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, System Informacji Legalis). Podobne stanowisko zajął NSA w w/w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015r., sygn. akt I OPS 5/14, która, choć dotyczyła komisji konkursowej w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły, ale rozważania w tym zakresie można odnieść do komisji powoływanej do przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Podejmowane przez Komisję Rekrutacyjną czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Mając na uwadze wcześniejsze rozważania co do zaskarżalności postępowania konkursowego na wolne stanowisko urzędnicze i przyjęcie za zaskarżalne jedynie aktu kończącego to postępowanie czyli informacji o wynikach naboru, co potwierdza także cyt. uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14, Sąd uznał, iż zaskarżona niniejszą skargą czynność (rozstrzygnięcie) Komisji Rekrutacyjnej Powiatu powołanej do konkursu na stanowisko sekretarza Powiatu dotycząca przedstawienia Staroście kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość tego rodzaju czynności może być co najwyżej przesłanką przy ocenie legalności informacji o wynikach naboru. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.