II SA/Go 418/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy zamiany lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego G. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Dnia 13 czerwca 2023 r. G.S. złożył do tutejszego sądu skargę na pismo Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy zamiany lokalu mieszkalnego. W jej uzasadnieniu wskazał, że zwrócił się do organu o zamianę lokalu znajdującego się na poddaszu przy ul. [...] na inny, położony na parterze przy ul. [...], uzasadniając swój wniosek złymi warunkami dotychczas zajmowanego lokalu (tzw. lokal przechodni) oraz swoim wiekiem i stanem zdrowia (niepełnosprawnością). W następstwie jego wniosku na posiedzeniu w dniu [...] marca 2021 r. decyzją Komisji Mieszkaniowej Miasta został wpisany na listę mieszkańców oczekujących na zamianę lokalu komunalnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. podpisanym przez Burmistrza Miasta został poinformowany o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. W piśmie tym wskazano, że Komisja Mieszkaniowa analizując wnioski o przyznanie bądź zamianę lokali komunalnych stwierdziła, że lokal przy ul[...], jest zbyt duży dla jednej osoby (pow. 45,22m2). Wskazano, że na mieszkanie oczekiwała również rodzina z dzieckiem i to jej przydzielono mieszkanie "szczególnie, że lokal został skierowany do zawarcia umowy o prowadzenie prac remontowych, a rodzina ta deklarowała wykonanie koniecznych robót budowlanych we własnym zakresie i na własny koszt". W piśmie tym wskazano również, że uzasadnienie prawne takiej "decyzji znajduje oparcie w obowiązującej uchwale Rady Miasta nr XXXVI/210/22 z 18 sierpnia 2022 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2022-2027. Uchwała ta przewiduje możliwość oddawania lokali do dyspozycji osób, które podpiszą umowę o prowadzenie niezbędnych prac remontowych i wykonają konieczne prace we własnym zakresie i na własny koszt". Skarżący kwestionując uzasadnienie odmowy podkreślił, że uchwała, na którą powołał się organ, została wyeliminowana z obrotu rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Po opisaniu stanu sprawy i treści pisma z dnia [...] czerwca 2023 r. organ podniósł, że "Burmistrz kierując się opinią Komisji Mieszkaniowej lokal przy ul. [...] przyznał rodzinie bardziej potrzebującej (z małym dzieckiem)". Wskazano też, że skarżącemu w dniu [...] czerwca 2013 r. przydzielono na jego wniosek dotychczas zajmowany lokal komunalny, który został dostosowany do niepełnosprawności skarżącego. Na wniosek skarżącego wykonano w nim wiele prac remontowych oraz poczyniono dodatkowe nakłady finansowe, które opisano. Organ podkreślił, że potrzeby mieszkaniowe Gminy są dużo większe niż ilość mieszkań będących w jej zasobie, dlatego też mieszkania przydzielane są osobom najbardziej potrzebującymi. Mieszkaniowy zasób gminy stanowią w przeważającej większości mieszkania w budynkach, które zostały wybudowane przed 1945 rokiem. Zarówno budynki, jak i mieszkania wymagają remontów i ciągłych nakładów finansowych, dlatego też często najem poprzedza konieczność wykonania niezbędnych prac remontowych. W końcowej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę podniesiono również, by "Sąd rozpatrzył zarzut braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie". 3. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2023 r., określonym jako uzupełnienie odpowiedzi na skargę (k. 60-62), pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi, opisując przebieg korespondencji między skarżącym a organami (Komisją Mieszkaniową i Burmistrzem Miasta), zakończonej opisanym wyżej pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na "odwołanie strony od negatywnej decyzji Komisji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2023 r. wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). 5. W pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność drogi sądowej w sprawie, co wymaga oceny prawnej tego, czy pismo Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2023 r. jest aktem z zakresu administracji publicznej, czyli aktem zaskarżalnym do sądu administracyjnego. Wskazać tu należy, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. 6. Problem dopuszczalności drogi sądowej w sprawach dotyczących zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA nr 6/2008, poz. 90). W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że dla właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Jak podkreślono, zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują. 7. Z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminy wynika, że postępowanie w tym zakresie ma zwykle dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez właściwą komisję mieszkaniową, a następnie wskazany w uchwale właściwej rady gminy organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu danej osoby (osób) na liście oczekujących na najem lokalu. Taki akt lub uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, gdyż rozstrzyga o tym, że dana osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Należy zatem uznać, że zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są uchwały (zarządzenia) lub inne akty organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy, co dotyczy również zamiany lokalu. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie skarga na akt podjęty przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 719/19, CBOSA). 8. Jak wynika z analizy stanu prawnego regulującego zasady wynajmowania lokali w gminie, w okresie rozpatrywania wniosku skarżącego obowiązywała najpierw uchwała Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2001 r. nr XXXIII/207/01 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (zmieniona w 2016 r.). Na podstawie art. 17 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 756 ze zm.) uchwała ta wygasła z dniem 21 kwietnia 2021 r. Następnie, na skutek interwencji organu nadzoru, który dostrzegł lukę prawną, Rada Gminy w dniu 4 kwietnia 2023 r. podjęła uchwałę nr XLII/247/23 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz. Urz. Woj. z 2023 r. poz. 1067). Zgodnie z jej § 10 i § 11 wnioski osoby ubiegającej się o najem lokalu mieszkalnego rozpatruje i opiniuje Społeczna Komisja Mieszkaniowa powołana przez Radę Miasta. Na podstawie tej opinii Burmistrz Miasta dokonuje przydziału lokalu. W uchwale nie uregulowano jednak w jaki sposób następuje odmowa uwzględnienia wniosku. Z praktyki organów widać, że są to pisma Komisji Mieszkaniowej oraz, jako ostateczne pismo Burmistrza i to pismo, jako rozstrzygające ostatecznie wniosek należy zakwalifikować jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Treść tego pisma wypełnia bowiem określoną na wstępie definicję aktu podjętego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowanego do oznaczonego podmiotu, dotyczącego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W piśmie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2023 r. została powołana uchwała Rady Miasta z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr XXXVI w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2022-2027, a nie uchwała regulująca procedurę rozpatrywanie wniosków o przydział (zamianę lokalu), co jest już istotna wadą prawną, bo program nie odnosi się i nie może regulować zasad wynajmowania lokali komunalnych. 9. Nadto wskazanym w skardze rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]. Wojewoda stwierdził nieważność w całości uchwały nr XLII/247/23 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jak wynika wprost z art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje jednak skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności. Jak wynika z ustaleń sądu wskazane rozstrzygnięcie zostało organowi gminy doręczone 5 maja 2023 r. i z dniem 5 czerwca 2023 r. (wobec jego niezaskarżenia do sądu w terminie 30 dni od doręczenia), stało się prawomocne. To zaś oznacza, że wskazana uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego i organ (Burmistrz) rozstrzygając sprawę pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. nie miał podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonego aktu, tym bardziej, że skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały miały charakter ex tunc (czyli nastąpiły z mocą wsteczną od dnia podjęcia nieważnej uchwały; stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie i piśmiennictwie por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., II SA 1244/01; wyrok NSA z dnia 3 marca 2000 r., III SA 1387/00; wyrok NSA z dnia 25 listopada 1999 r., I SA/1483/99, ONSA nr 4/2000, poz. 74; por. też Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny nr 1-2/2001, s. 92). Z tych względów przedmiotowy akt - pismo z dnia [...] czerwca 2023 r. podlegało uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Jak wyżej bowiem wskazano, podstawą prawną procedowania i wydawania aktów zakresu administracji skierowanego do oznaczonego podmiotu, dotyczącego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, nie mogła być powołana w piśmie sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Nadto bez obowiązującej regulacji dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie można w ogóle mówić o legalnym i ważnym prawnie rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Inne zatem kwestie, w tym merytoryczna ocena zasadności odmowy uwzględniania wniosku skarżącego o zamianę lokalu, nie mogły być objęte kontrolą sądową. Wniosek ten bowiem powinien być ponownie rozpatrzony na podstawie ważnej (nowej) uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu tej gminy, do której uchwalenia organ ten jest zobligowany przez obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym.