II SA/Go 420/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H.G., J.G., R.S., J.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Starosta, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zmianami), oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora J.K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił mu pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał jakie warunki muszą być zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane zachowane przez inwestora. Ponadto podniósł, że w myśl treści art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy został ustalony obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a właścicielom nieruchomości znajdujących się na tym obszarze umożliwiono czynny udział w postępowaniu. Nadto organ podał, że w trakcie prowadzonego postępowania niektórzy współwłaściciele nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] wnosili liczne uwagi do projektowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto, w toku przedmiotowego postępowania, organ wydał postanowienie z dnia [...].02.2008 r., nr [...], w którym to organ architektoniczno-budowlany zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonej przez niego dokumentacji w terminie do [...] lutego 2008 r. Zgodnie z powyższym J.K. uzupełnił wniosek o wskazane dokumenty. Jednocześnie Starosta podał, iż zgodnie z przedłożoną przez inwestora analizą nasłonecznienia istniejących pomieszczeń obiektu sąsiadującego z obiektem nowoprojektowanym wykonanej przez mgr inż. arch. M.C. wynika, iż warunek nasłonecznienia dla pomieszczenia w mieszkaniu wielopokojowym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszczający ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń do 1,5 godziny został spełniony. Strony wnoszące uwagi do ww. analizy nie przedłożyły innych opracowań, potwierdzających ich stanowisko w tej sprawie, a samo podważenie prawidłowości dostarczonej przez inwestora dokumentacji, w ocenie organu l instancji, nie jest wystarczające do uznania przedmiotowej analizy za błędną i niezgodną z obowiązującymi przepisami. Ponadto inwestor, w oparciu o decyzję z dnia [...].03.2008 r. znak [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uzyskał pozwolenie na zmianę wyglądu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta (nr rej. [...]), polegającej na budowie opisanego powyżej budynku. Nadto organ wskazał, iż przed wydaniem decyzji dokonał wnikliwej i szczegółowej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego. Wszelkie wymagane przepisami szczegółowymi wymienione wyżej dokumenty zostały przez inwestora przedłożone. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1, oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J.G. oraz A.K. i J.S., nie zgadzając się na realizację planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy na mocy przepisu art. 62 k.p.a. połączył oba odwołania do wspólnego rozpatrzenia. J.G. zarzucił organowi l instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, przepisów prawa budowlanego, a także kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu l instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w związku z czym odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Organ II instancji podał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wszystkie wymaganie zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 prawa budowlanego dokumenty, natomiast projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy prawo budowlane, w tym przede wszystkim spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 3, oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133). W ocenie organu przedmiotowy wniosek jest kompletny, zgodny z decyzją nr [...] Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2007r. i został sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione, a nadto projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wojewoda stwierdził następnie, że organ l instancji nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego budowę budynku handlowo -usługowo - mieszkalnego na działce nr [...] i udzielenia pozwolenia na jego budowę. Do wniosku została również dołączona decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalająca na budowę przedmiotowego budynku. Dokonując oceny zawartych w odwołaniu zarzutów Wojewoda podniósł, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do oceny prawidłowości decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy, bowiem w tym zakresie podnoszone zarzuty stanowią przedmiot rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. H.G., J.G., R.S., J.S., I.Z., B.Z., H.J., L.J., A.K., G.B., E.B. oraz T.T. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. podnosząc, iż prowadzenie prac restauratorskich, konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, a także innych badań, które mogłyby prowadzić do naruszenia "substancji zmiany wyglądu zabytku", wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanego na wniosek właściciela budynku, a nie na wniosek inwestora. Skarżący zarzucili naruszenie w toku postępowania przepisów art. 5a, 9, 30, 49, 49 a, 49 b, 50, 50 a i 51 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy nowobudowanego budynku na działce nr [...], a nie realizacji robót budowlanych przy budynku zabytkowym na działce nr [...], a cytowane przez skarżących przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargi I.Z., B.Z., E.B., T.T. z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego, oraz skargi H.J. i L.J. z uwagi na brak przymiotu strony. Następnie postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargi A.K. i G.B. z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego, oraz nieuzupełnienie braków formalnych skargi. Na rozprawie w dniu 19 marca 2009 roku odroczono ogłoszenie wyroku i wezwano organ do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zmianami), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) - zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, oraz pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ), po spełnieniu wymagań określonych w tym przepisie, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Analiza akt załączonych do sprawy wykazała, iż organy administracyjne przeprowadziły postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w sposób prawidłowy. Podkreślić należy, iż skarżący kwestionując decyzję Wojewody podnoszą argumenty, które nie dotyczą wskazanego wyżej postępowania. W postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę nie bada się prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie zgodność projektu budowlanego z warunkami zabudowy. W wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r. Pogląd powyższy znajduje uzasadnienie również w orzecznictwie, gdzie m.in. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1880/2006, LexPolonica nr 1967320) stwierdził, iż przewidziany w art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane obowiązek organu administracji sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planistycznymi nie oznacza możliwości kwestionowania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd administracyjny zgodnie z art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem rozstrzyganie kwestii dotyczących warunków zabudowy byłoby przekroczeniem tych granic. Ponadto wskazać należy, iż J.K. uzyskał zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na budowę budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego na działce nr [...], w której zaznaczono, że inwestor przeprowadził badania archeologiczne w granicach inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 39 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż nie mają racji skarżący, że pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków musi być wydane na wniosek właściciela budynku, a nie na wniosek inwestora. Oczywiście taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby inwestycja dotyczyła budynku, którego współwłaścicielami są skarżący. Postępowanie jednak dotyczy budowy nowego obiektu, na działce, której właścicielem jest J.K., więc to on był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem do WKZ o wydanie decyzji. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu prawidłowości oceny nasłonecznienia skarżący, za wyjątkiem podważania prawidłowości sporządzonej na wniosek inwestora analizy, nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Z treści protokołów licznych kontroli (k. 429-437 akt sądowych) przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że inwestycja była prowadzona zgodnie ze sztuką budowlaną. Należy zwrócić uwagę, że wszelkie niejasności związane z zagrożeniem dla budynku sąsiadującego, stanowiącego współwłasność skarżących wynikających z budowy przedmiotowej inwestycji, mogły być podnoszone na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że sprawy pozwolenia na budowę prowadzone w l instancji przez starostę, a w II instancji przez wojewodę polegają na kontroli, czy zostały zgromadzone wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty - w tym kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też zachodzi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego). Wymieniona wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Pozwolenie na budowę musi być wydane, jeśli są spełnione warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Czym innym jest natomiast podejmowana w innym trybie i postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy. To na tym etapie winny być prowadzone ustalenia w jaki sposób nowobudowana inwestycja ma być wykonana, aby nie zagrażać np. sąsiednim budynkom, którą wydają organy nadzoru budowlanego, czy i w jaki sposób oddziałuje ona na środowisko itp. W obecnym stanie prawnym, ukształtowanym ustawą o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zmianami), ważność decyzji o warunkach zabudowy nie jest ograniczona żadnym terminem. Z akt sprawy wynika, że inwestor, występując o pozwolenie na budowę, legitymował się prawomocną decyzją o warunkach zabudowy a to, że wystąpił później o wydanie kolejnej decyzji, nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Na marginesie wskazać należy, iż w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że inwestor może występować z kilkoma wnioskami o wydanie warunków zabudowy na tym samym terenie byleby dotyczyły różnych inwestycji (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1508/06). Ponadto w literaturze słusznie podkreśla się, że w obecnym stanie prawnym, ważność decyzji o warunkach zabudowy nie jest ograniczona terminem. Nadto zwrócić uwagę należy, iż kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzanie utrzymania obiektów budowlanych jak i konieczność odniesienia się chociażby do przedstawionej przez skarżących ekspertyzy budynku i ewentualnego wpływu sąsiedniej budowy na kondycję budynku skarżących należy do organów nadzoru budowlanego. To bowiem organy nadzoru budowlanego mogą przeprowadzać kontrolę w zakresie oddziaływania budowy na sąsiednie nieruchomości i jeśli stwierdzą jakieś nieprawidłowości mogą wstrzymać prowadzone roboty budowlane. W myśl dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 prawa budowlanego). W wyroku z dnia 8 marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 170/98, ONSA 2001/3 poz. 108) stwierdził, iż właściwy organ może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jedyną przesłanką wstrzymania wykonywania robót budowlanych na podstawie tego przepisu jest prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jak już wyżej wspomniano przedmiotowa inwestycja była już przedmiotem kilku kontroli przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie konieczne było wydanie - przed decyzją o pozwoleniu na budowę, decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak bowiem wskazanego wyżej planu wynika zarówno z akt załączonych do sprawy, jak i z załącznika graficznego, na którym zaznaczono obowiązujące uchwały dotyczące planów miejscowych, a udostępnionych na stronie internetowej Miasta w Biuletynie Informacji Publicznej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy też inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu - zabudowy. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do ustawy - rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych przez skarżącego J.S. udokumentowanych w protokole z rozprawy z dnia 19 marca 2009 roku, iż w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 r. w punkcie 2 ppkt 4 zawarto ustalenia dotyczące innej działki, to jest to oczywiście zgodne z prawdą, jednakże jak już wspomniano wyżej decyzja ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Pozostałe ustalenia tego rozstrzygnięcia dotyczą działki nr [...]. Skarżący J.S. sam przyznał iż on, ani też I.Z. i B.Z. (przedstawiciel wspólnoty) nie składali odwołania od przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, która stała się prawomocna 10 lutego 2006 roku. Na marginesie Sąd pragnie wskazać, iż naprawienie ewentualnych szkód powstałych w związku budową przedmiotowego budynku handlowo – usługowo - mieszkalnego przy ul. [...], może być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy skoro podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami).