II SA/Go 426/09

Dnia 10 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Alina Rzepecka Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu co do zgłoszenia budowy altanki ogrodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] roku w sprawie [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008r. Starosta Powiatu, powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia S.T. z dnia [...] września 2008r., dotyczącego budowy altanki ogrodowej o powierzchni zabudowy 24,4 m2 oraz oczka wodnego o powierzchni 8,60 m2 na działce nr [...], zgłosił sprzeciw w części dotyczącej zamiaru budowy altanki ogrodowej. Organ zaznaczył, iż powierzchnia zabudowy wolno stojącej altany ogrodowej, której dotyczy zgłoszenie, wynosi 24,4 m2, jej przewidywana wysokość to 2,8 m, zaś powierzchnia działki nr [...], na której miałaby zostać zlokalizowana wynosi 302 m2. Starosta Powiatu podniósł, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem organu z przepisu tego wynika, że budowa m.in. altany o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę pod warunkiem, że działka na której ma ona zostać usytuowana ma powierzchnię nie mniejszą niż 500 m2. Z uwagi na powyższe, Starosta Powiatu uznał, że przy budowie przedmiotowego obiektu nie znajduje zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Starosta powołał się na dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] września 2008r. S.T. wniósł do Wojewody odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucając Staroście Powiatu niewłaściwą interpretację przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008r. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008r., po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy objętą odwołaniem decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określone zostały trzy przesłanki pozytywne, dotyczące: powierzchni zabudowy obiektów budowlanych, powierzchni działki oraz stosunku ilościowego obiektów budowlanych do danej powierzchni działki. Zdaniem Wojewody dopiero spełnienie wszystkich tych przesłanek skutkuje możliwością skorzystania ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie spełniona została tylko jedna z przesłanek, dotycząca powierzchni zabudowy altany ogrodowej. Powierzchnia ta wynosi 24,4 m2. Nie zostały zaś spełnione przesłanki dotyczące powierzchni działki i stosunku ilościowego obiektów budowlanych do tej powierzchni. Powierzchnia działki wynosi bowiem 302 m2, a więc jest mniejsza niż 500 m2. Z tego względu Wojewoda podzielił stanowisko Starosty Powiatu, że budowa przedmiotowej altany nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] maja 2009r., powołując się na dyspozycję art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1997r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) oraz art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wyżej wskazaną decyzję Wojewody, zarzucając organowi naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w toku wydawania decyzji organy administracji obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a cytując przepis zastosowały w istocie normę nieobowiązującą od dnia 25 września 2005r. Skarżący podniósł, iż w literaturze wskazuje się jednoznacznie, że zmiana art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego miała na celu poszerzenie i doprecyzowanie katalogu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne dla określonych w tym przepisie obiektów budowlanych o ograniczonej powierzchni zabudowy oraz występujących w określonej, minimalnej liczbie przypadającej na każde 500 m2 powierzchni działki. Nowe brzmienie precyzuje, iż wymóg ten nie dotyczy budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (tj. posiadających tylko jedną kondygnację nadziemną) oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych). Zwiększona została także dopuszczalna powierzchnia zabudowy określonych w tym przepisie obiektów budowlanych (z 10 m2 do 25 m2) oraz ich liczba przypadająca na 500 m2 powierzchni działki. Równocześnie jednak ustawodawca zrezygnował z wyznaczenia minimalnej powierzchni działki, na której mogą być zlokalizowane obiekty budowlane określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m2, także mogą być usytuowane dwa obiekty budowane określone w ww. przepisie (vide: Sergiusz Szuster [w:] Komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.05.163.1364), Komentarze Lexa). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika zatem, iż na każde 500 m2 działki mogą przypadać maksymalnie dwie altany (bądź inne wymienione w tym przepisie obiekty) o powierzchni do 25 m2. Nie oznaczono natomiast minimalnej powierzchni działki, na której mogą być one zlokalizowane. Wnoszący skargę wskazał, że w niniejszej sprawie, zarówno Starosta, jak i Wojewoda z naruszeniem prawa przyjęli, iż skoro działka S.T. ma powierzchnię 302 m2, to nie mógł on dokonać zgłoszenia jednej altany o powierzchni 24,4 m2. Swoiste "doprecyzowywanie" przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez organy administracji, poprzez określenie minimalnej powierzchni działki, jest w istocie działaniem nie posiadającym oparcia w przepisach prawa i niedopuszczalnym z punktu widzenia reguł wykładni. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił organom zarówno I, jak i II instancji, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wkroczyły, bez wyraźnego umocowania zawartego w ustawie, w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych S.T.. Rzecznik powołał się na dyspozycję art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystać z rzeczy (w tym przypadku z nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Oznacza to, iż ograniczenie właściciela w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu ustawy. Reguła ta ma swoją rangę konstytucyjną, na co wskazuje treść art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich dokonana przez organy ingerencja, podjęta bez dostatecznej podstawy ustawowej, stanowi w konsekwencji naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda - nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest wyłącznie pod względem legalności tj. zgodności z prawem. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą orzekania są akta spawy administracyjnej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Możliwość wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego zachodzi w sytuacji, gdy został on wydany z naruszeniem prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do treści przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem ustalenie przez Sąd, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest wzruszenie innych aktów, powoduje powstanie po jego stronie obowiązku zastosowania art. 135 p.p.s.a. Skarga , wniesiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich w terminie o jakim mowa w art. 53 § 3 ppsa , zasługiwała na uwzględnienie. Zgodzić się bowiem należało ze stanowiskiem skarżącego, iż będące przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie akty - decyzja organu I instancji oraz organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie obu tych rozstrzygnięć. Przedmiotem postępowania organów administracji architektoniczno – budowlanej w obu instancjach było zgłoszenie inwestora – S.T. zamiaru budowy m. in. altanki ogrodowej o powierzchni 24,4 m2. Organy zgłosiły sprzeciw do zamiaru budowy wskazanego obiektu, motywując swoje rozstrzygnięcie w sprawie tym, iż budowa tego typu obiektu na działce, której powierzchnia wynosi 302 m2, a więc nie przekracza powierzchni 500 m2, wymaga pozwolenia na budowę. Organy stanęły na stanowisku, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm. – dalej jako "pr. bud.") statuuje zasadę, iż budowa m. in. altany o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę pod warunkiem, że działka na której ma on być posadowiony, ma powierzchnię nie mniejszą niż 500 m2. W sytuacji zatem gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, powierzchnia działki na której posadowiony ma być obiekt wynosi mniej niż 500 m2, przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nie znajduje zastosowania, zaś inwestor zobligowany jest, w myśl art. 28 ust. 1 pr. bud. uzyskać pozwolenie na budowę. Powyższe w związku z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 pr. bud., który stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, stanowiło podstawę zgłoszenia przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszenia S.T. zamiaru budowy altanki ogrodowej o powierzchni 24,4 m2. Sąd nie podziela stanowiska organów, wyrażonego w rozpatrywanej sprawie, w tym stanowiska wynikającej z zaskarżonej decyzji Wojewody. Na pełną aprobatę zasługuje natomiast stanowisko rzecznika Prawa Obywatelskich zaprezentowane w skardze. Zasadą prawa budowlanego, która znalazła swoje normatywne odzwierciedlenie w treści art. 28 ust. 1 pr. bud. jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca przewidział jednak pewne złagodzenie tej generalnej zasady, przez wprowadzenie, w art. 29 pr. bud. katalogu budów oraz robót budowlanych, których wykonanie, w drodze wyjątku, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tak też, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tego typu obiektów, wymaga stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie budowlane stanowiące łagodniejszą formę reglamentacji procesu budowlanego, dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych pod względem technicznym, łatwych w realizacji. Niewątpliwie budowa obiektów takich jak – budynek gospodarczy, wiata, altana, czy oranżeria przydomowa, o powierzchni zabudowy do 25 m2 stanowi taką właśnie nieskomplikowaną budowę, stąd też została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Spór, będący przedmiotem skargi, dotyczy sformułowania wynikającego z drugiej części zdania art. 29 ust. 1 pkt 2, w której ustawodawca zapisał warunek, iż budowa w/w obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym "łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Z przepisu tego wynika ograniczenie możliwości realizacji obiektu o powierzchni zabudowy do 25 m2 na podstawie zgłoszenia tylko do takich sytuacji, gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni, co należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca tworzy ograniczenie co do liczby obiektów, nie zaś samej powierzchni działki. Ustawodawca zrezygnował z wyznaczania minimalnej powierzchni działki, na której mogą być zlokalizowane obiekty określone w omawianym przepisie, bowiem ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2005 r. nr 163 poz. 1364 – dalej jako "ustawa zmieniająca") wyeliminował zawarty w tym przepisie zwrot "a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2" ( wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz. U. z 2004 r. nr 93 poz. 888 ). W doktrynie podkreśla się, iż nowe brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. -nadane ustawą zmieniającą z dnia 28 lipca 2005 r. - świadczy o rezygnacji ustawodawcy z wyznaczenia minimalnej powierzchni działki, na której mogą być posadowione obiekty budowlane określone w tym przepisie, co z kolei oznacza, iż na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m2 także mogą być usytuowane dwa obiekty budowlane określone w w/w przepisie ( tak też Sergiusz Szuster, komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, LEX/el. 2005). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym budowa jednego obiektu o parametrach wskazanych w omawianym przepisie zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ustawodawca zrezygnował z ograniczenia powierzchni do 500 m2 działki dla jednego obiektu pozostawiając je dla dwóch obiektów nie przekraczających 25 m2 ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt Ii SA/Kr 1199/06, wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 347/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1098/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż będąca przedmiotem zgłoszenia S.T. planowana budowa altanki o powierzchni zabudowy 24,4 m2 mieści się w granicach wskazanych przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud., tzn. spełnia warunek wielkości gabarytowej. Natomiast, podkreślić należy, iż fakt posadowienia przedmiotowej inwestycji na działce o powierzchni 320 m2 , (jak bowiem wynika z zapisu w ewidencji gruntów 302 m2 to powierzchnia gruntów ornych na tej działce) stanowi o niespełnieniu dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud., co mogłoby skutkować obowiązkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Okoliczność, bowiem, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m2 nie stanowi w żadnym razie przesłanki negatywnej w tym zakresie. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że na działce nr [...], na której planowana jest inwestycja, nie występuje więcej obiektów o których mowa w omawiany przepisie ustawy – Prawo budowlane. Interpretacja przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. przyjęta w rozpatrywanej sprawie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej obu instancji jest sprzeczna nie tylko z literalnym brzmieniem powołanego przepisu ale jest również, w ocenie Sądu, nielogiczna. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy, nie można uznać za prawidłową interpretację przepisów prawa, w wyniku której dochodzi do sytuacji, w której inwestor, który chciałby wybudować wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, altanę, wiatę lub oranżerię przydomową o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce o powierzchni 499 m2 znajdował by się w sytuacji gorszej, od inwestora, który chciałby wybudować wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce o powierzchni 500 m2. Pierwszy z tych inwestorów w świetle wykładni dokonanej przez organy nie mógłby na swojej działce wybudować nawet jednego obiektu, podczas, gdy drugi mógłby wybudować ich dwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie na podstawie art. 152 ppsa stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę zgłoszenia przez S.T. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie altanki ogrodowej o powierzchni 24,4 m2 na działce nr [...], ograny administracji architektoniczno – budowlanej zobowiązane będą do uwzględnienia wykładni prawa materialnego zaprezentowanej w uzasadnieniu .