II SA/Go 428/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W.J. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2013 roku Wojewoda działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 176, poz. 1190 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ( Dz. U. z 2011r., nr 21, poz. 113 ze zm. ), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy W.J. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, tj. świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Gminy. Powyższe zarządzenie zastępcze zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny. W dniu [...] listopada 2010 roku w wyniku wyborów W.J. został wybrany radnym Rady Gminy na kadencję 2010-2014. Był wówczas pracownikiem Zakładu Gospodarki Komunalnej, samorządowego zakładu budżetowego, w którym nie sprawował funkcji kierownika ani jego zastępcy. Był zatrudniony na stanowisku robotnika gospodarczego – operatora koparki i kierowcy ciągnika. Umowa o pracę została zawarta w dniu [...] kwietnia 2008 roku na czas nieokreślony. W dniu [...] czerwca 2011 roku Rada Gminy podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1,3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych ( Dz. U. z 2009r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zgodnie z którą został zlikwidowany samorządowy zakład budżetowy Gminy – Zakład Gospodarki Komunalnej. Majątek nieruchomy znajdujący się w użytkowaniu Zakładu przeszedł pod zarząd wójta gminy. Majątek ruchomy został przekazany Urzędowi Gminy oraz innym jednostkom organizacyjnym. Nadto ustalono w uchwale termin zakończenia procesu likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej na dzień 31 grudnia 2011 roku. Pismem z dnia [...] listopada 2011 roku poinformowano W.J., że zgodnie z w/w uchwałą Rady Gminy z dniem 1 stycznia 2012 roku nastąpi likwidacja Zakładu Gospodarki Komunalnej. W związku z przejęciem tego Zakładu przez Urząd Gminy nie zachodzi konieczność rozwiązania umowy o pracę łączącej dotychczas W.J. z Zakładem Gospodarki Komunalnej. Urząd Gminy jako nowy pracodawca wstępuje na podstawie art. 231 § 1 kodeksu pracy z mocy prawa w stosunek pracy jako pracodawca. Za zobowiązania wynikające z tego stosunku pracy od dnia 1 stycznia 2012 roku odpowiada Urząd Gminy. Nadto w piśmie tym zawarto pouczenie, że zgodnie z treścią art. 231 § 4 kodeksu pracy w terminie dwóch miesięcy tj. od 1 stycznia 2012 roku do 29 lutego 2012 roku, W.J. może rozwiązać stosunek pracy za uprzednim siedmiodniowym wypowiedzeniem. Spowoduje to takie skutki jakie przepisy prawa pracy wiążą z rozwiązaniem stosunku pracy przez pracodawcę za wypowiedzeniem. Pod powyższym pismem podpisał się dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej oraz Wójt Gminy. Powyższe pismo doręczono W.J. w dniu 14 listopada 2011 roku. W dniu [...] stycznia 2012 roku zostało podpisane przez W.J. i Urząd Gminy, reprezentowany przez Wójta, porozumienie zgodnie z którym strony zmieniły dotychczasowe warunki umowy o pracę w zakresie rodzaju pracy. Zgodnie z tym porozumieniem W.J. został zatrudniony w Urzędzie Gminy na stanowisku robotnik gospodarczy – operator koparko- ładowarki, poczynając od dnia [...] stycznia 2012 roku. W.J. nie wypowiedział umowy o pracę w oparciu o przepis art. 231 § 4 kodeksu pracy. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 roku Wojewoda powołując się na art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W.J., w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W uzasadnieniu powyższego wezwania powołano się na art. 24a i 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, które to przepisy wprowadzają zakaz łączenia mandatu radnego z pracą w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat, który to zakaz jest bezwzględny. Pismo Wojewody zostało odebrane przez adresata w dniu 11 stycznia 2013 roku. Pismem z dnia [...] lutego 2013 roku Rada Gminy poinformowała Wojewodę, że nie została podjęta przez radę gminy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W.J.. Na posiedzeniu rady, które odbyło się w dniu [...] stycznia 2013 roku przedstawiono pod głosowanie radnych takiej treści uchwałę. Uchwała nie została podjęta wobec nie uzyskania wymaganej liczby głosów opowiadających się za jej podjęciem. Wszyscy radni biorący udział w głosowaniu wypowiedzieli się przeciwko jej uchwaleniu. Wobec powyższego stanowiska Rady Gminy, Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2013 zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy W.J.. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2013 roku Wojewoda działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 176, poz. 1190 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ( Dz. U. z 2011r., nr 21, poz. 113 ze zm. ), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy W.J. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, tj. świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Gminy. Powyższe zarządzenie doręczono W.J. w dniu 20 marca 2013 roku wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi. W ustawowym terminie W.J. złożył na powyższe zarządzenie zastępcze skargę. W złożonej skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 24b ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1998 o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 z zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obowiązuje bezwzględny zakaz wykonywania pracy przez radnego w urzędzie gminy, w której wykonuje swój mandat, bez względu na status pracownika w urzędzie gminy, skutkujący wygaśnięciem mandatu radnego. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii zakazu zatrudnienia radnego w ramach stosunku pracy na stanowiskach nie będących stanowiskami kierowniczymi w urzędzie gminy, jeżeli w trakcie kadencji radnego następuje u jego dotychczasowego pracodawcy zmiana organizacyjna, polegająca na przejęciu pracownika przez urząd gminy, w której radny ma mandat. Tym samym nie można twierdzić, że w takiej sytuacji następuje wygaśnięcie mandatu. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że w związku z likwidacją Zakładu Gospodarki Komunalnej i przejęciem tego zakładu pracy przez Urząd Gminy, z dniem [...] stycznia 2012 roku skarżący stał się na podstawie art. 23 § 1 kodeksu pracy pracownikiem Urzędu Gminy. W ocenie organu art. 24a ust. 1 i 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat. Jest to zakaz bezwzględny, mający na celu wykluczenie jakiegokolwiek zbiegu funkcji radnego oraz wykonywania pracy pod kierownictwem lub na zlecenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Stosując wykładnię nie tylko językową, ale także systemową i celowościową, regulacja zwarta w w/w przepisach obejmuje wszystkie możliwe przypadki kolizji wykonywania mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy, gdzie radny sprawuje swój mandat. Ustawodawca może nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej, od których wolni są pozostali obywatele. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie, mającą istotne znaczenie do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, czy obowiązujące regulacje prawne, a w szczególności art. 24 a i art. 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), wprowadzają bezwzględny zakazu nawiązania przez radnego stosunku pracy z urzędem gminy, w której uzyskał mandat. Wyżej wymienione przepisy zostały dodane do ustawy o samorządzie gminnym w wyniku zmian wprowadzonych przez ustawę z dnia 19 września 1995 roku o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 1995 r., Nr 124, poz. 601). Jednym z istotnych elementów nowelizacji ustawy samorządowej, dokonanej we wrześniu 1995 roku, jak to stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 23 kwietnia 1996 roku w sprawie K 29/95, było wprowadzenie przepisów wykluczających łączenie mandatu radnego z piastowaniem stanowisk administracyjnych w ramach gminy. Celem tego rozwiązania było przeciwdziałanie zjawiskom patologicznym i stworzenie niezbędnego dystansu pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi w gminie. W szczególności nowy art. 24 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakazuje nawiązania stosunku pracy w urzędzie gminy z radnym, który w tej gminie piastuje mandat. Z kolei art. 24b tej samej ustawy zakazuje w ust. 1, osobie wybranej na radnego, wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, lub wykonywania funkcji kierownika i jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Wybór na radnego zobowiązuje taką osobę do zwrócenia się o udzielenie urlopu bezpłatnego, który obejmuje okres sprawowania mandatu wraz z trzymiesięcznym okresem po wygaśnięciu mandatu ( art. 24 ust. 2 ), a niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu ( art. 24b ust. 5). Interes publiczny, którego realizacji mają służyć ,,antykorupcyjne przepisy" z art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Trybunał Konstytucyjny w wyżej wymienionym orzeczeniu stwierdził, że wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem w ramach systemu organizacyjnego gminy pozostaje w racjonalnym związku z tym interesem publicznym i ma charakter współmierny do rangi tego interesu. Nie sprzeciwia się takiej interpretacji powyższych przepisów zasada równości obywateli wobec prawa, bo zasada ta nie sprzeciwia się różnemu traktowaniu przez prawo różnych podmiotów. Problem naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa mógłby się pojawić dopiero wówczas, gdyby ustawodawca wprowadził zróżnicowanie wewnętrzne wśród radnych. Wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego ze stosunkiem pracy w urzędzie gminy, w której ten mandat jest wykonywany nie sprzeciwia się również konstytucyjnemu prawu do pracy. Prawa tego nie należy rozumieć w sposób absolutny. Tak jak mogą istnieć zawody, czy stanowiska pracy, których łączenie może zakazywać ustawodawca, tak też przyjęcie mandatu radnego może rzutować na swobodę wyboru, czy też zachowania przez radnego określonego miejsca pracy. Celem regulacji zawartych w przepisie art. 24 a i 24b ustawy o samorządzie gminnym jest wykluczenie jakiegokolwiek zbiegu funkcji radnego oraz wykonywania pracy pod kierownictwem lub na zlecenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zauważyć należy, że regulacje zawarte w tych przepisach nie obejmują literalnie wszystkich możliwych przypadków kolizji wykonywania mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy, gdzie radny wykonuje swój mandat. Jednakże zdaniem Sądu, mając na uwadze nie tylko wykładnię językową, ale także wyżej przedstawioną wykładnię celowościową i systemową, z zestawienia przepisów art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym wynika jednoznacznie, że jakikolwiek przypadek równoczesnego sprawowania mandatu radnego gminy oraz pracy w urzędzie tej gminy nie jest przez ustawodawcę pożądany, niezależnie od kolejności nawiązywania tych stosunków prawnych i okoliczności w jakich doszło do podjęcia zatrudnienia i uzyskania mandatu. Celem tzw. przepisów antykorupcyjnych dotyczących radnych zawartych w art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem całkowite wykluczenie możliwości zatrudnienia radnego na jakimkolwiek stanowisku w urzędzie gminy, zarówno w ramach stosunku pracy, jak i na podstawie umowy prawa cywilnego. Stanowisko takie zostało między innymi zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 roku sygn. akt II OSK 2354/11. Konsekwencją powyższych rozważań jest przyjęcie, że z treści art. 24 a ustawy o samorządzie gminnym wynika zakaz nawiązywania stosunku pracy z radnym przez urząd gminy, w której radny uzyskał mandat. W świetle tego przepisu obojętna jest podstawa nawiązania tego stosunku pracy np. na podstawie umowy o pracę, powołania, mianowania. Przez użyty w tym przepisie zwrot "nawiązanie" należy rozumieć nie tylko sytuację w której powstaje nowy stosunek pracy, ale także gdy stosunek ten już istniał, jednak nastąpiła zmiana podmiotu zatrudniającego ( pracodawcy ). W przypadku przejęcia pracownika na podstawie art. 23 § 1 kodeksu pracy, zgodnie z którym zakład przejmujący wchodzi w miejsce dotychczasowego pracodawcy z mocy prawa, następuje nawiązanie nowego stosunku pracy między pracownikiem, a nowym pracodawcą. Zdaniem Sądu przepis art. 24a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również takiej sytuacji prawnej. Nastąpiło bowiem nawiązanie z mocy prawa stosunku pracy między radnym a urzędem gminy, w której radny sprawuje mandat. Brak jest podstaw do przyjęcia, mając na uwadze cel jakiemu służy unormowanie zawarte w tym przepisie, że ustawodawca sytuację taką chciał wyłączyć spod powyższego uregulowania. Brak jest argumentów pozwalających przyjąć odmienną w tym przypadku interpretację powyższego przepisu. Używając tak ogólnego sformułowania jakim jest "nawiązanie stosunku pracy", wolą ustawodawcy było objęcie tym sformułowaniem wszystkich form nawiązania stosunku pracy między radnym a urzędem gminy. Zdaniem Sądu gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie spod zakazu zawartego w przepisie art. 24a ustawy o samorządzie gminnym określonych przypadków nawiązania stosunku pracy, zapewne takie wyłączenie by zawarł w ustawie poprzez wprowadzenie określonych uregulowań prawnych. Należy zauważyć, że przepis art. 24 a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji, w której radny już piastuje swój mandat i w chwili wyboru nie był zatrudniony w urzędzie gminy, jako zakładzie pracy w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy ( Komentarz do ustawy o samorządzie gminny aut. Alicja Jochymczyk). Wynika to z użytego zwrotu "z radnym nie może być nawiązany stosunek pracy", a więc z osobą już piastującą funkcję radnego. Natomiast unormowania zawarte w art. 24b powyższej ustawy dotyczą sytuacji, gdy w chwili wyboru na radnego dana osoba była zatrudniona w urzędzie gminy lub jednostce organizacyjnej należącej do gminy. Zatrudnienie w urzędzie gminy jako zakładzie pracy w rozumieniu kodeksu pracy nastąpiło więc przed wyborem na radnego. Potwierdza to użycie zwrotu "osoba wybrana na radnego". Przepis art. 24b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie radnych wykonujących funkcję kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej, przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie kadencji tj. gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego, a nie jako urząd gminy w rozumieniu zakładu pracy. Zakładem pracy w rozumieniu kodeksu pracy, kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej przejętej przez gminę w rozumieniu kodeksu pracy, nadal jest ta jednostka organizacyjna, a nie urząd gminy. Zgodnie z tym przepisem radny taki winien złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 6 miesięcy, a nie 7 dni jak w sytuacjach określonych w ust. 1 tegoż artykułu. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza odnośnie osoby będącej radnym zakaz nawiązania stosunku pracy w urzędzie gminy ( art. 24a ), a odnośnie osoby wykonującej pracę w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy przed uzyskaniem mandatu radnego, bezwzględny obowiązek złożenia wniosku o urlop bezpłatny na warunkach określonych w art. 24b tejże ustawy. Powyższe regulacje dotyczą wszystkich radnych zatrudnionych w urzędzie gminy, jako zakładzie pracy, w której radny sprawuje mandat bez względu na zajmowane stanowisko. Natomiast regulacje dotyczące kierownika lub jego zastępcy jednostek organizacyjnych gminy, o których mowa w art. 24b ust.1 i 4 dotyczą sytuacji gdy te jednostki organizacyjne pozostają nadal odrębnymi od urzędu gminy zakładami pracy w rozumieniu kodeksu pracy. Gdyby nawet przyjąć stanowisko skarżącego, że zakaz zatrudnienia o którym mowa w art. 24a ustawy o samorządzie gminy nie dotyczy sytuacji przejęcia zakładu pracy w rozumieniu art. 231 § 1 kodeksu pracy to nie oznacza, że może on świadczyć pracę w urzędzie gminy. Gdyby w drodze analogii przyjąć, że mają w takiej sytuacji zastosowanie unormowania zawarte w art. 24b ustawy o samorządzie gminnym, to skarżący nie może z uwagi na ust. 1 tegoż artykułu wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy jako zakładzie pracy w rozumieniu kodeksu pracy. Tym samym winien wystąpić co najmniej o urlop bezpłatny, czego nie uczynił, mimo, że od daty przejęcia upłynęło ponad 14 miesięcy, licząc do daty wydania zarządzenia zastępczego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików samorządowych wygaśnięcie mandatu radnego, sprawowanego przez skarżącego, nastąpiło wobec naruszenia ustawowego zakazu łączenia tego mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W niniejszej sprawie jest to naruszenie zakazu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której mandat jest wykonywany ( art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym wobec nie podjęcia przez Radę Gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.