II SA/Go 432/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] czerwca 2015r. skarżący M.S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu mu specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] lutego do [...] października 2015 r. z tytułu sprawowania opieki nad matką A.S.. Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ( znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej jako: Kolegium albo SKO ) uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało wnioskodawcy M.S. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A.S. – na okres od [...] czerwca do [...] października 2014 r. Złożonym na urzędowym formularzu wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. M.S. wystąpił do Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej ( dalej jako: CPRiPS) o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu dalszego sprawowania opieki nad matką. Do wniosku, który wpłynął do organu 17 lutego, dołączył pismo z dnia [...] lutego 2015 r., wnosząc o przyznanie mu wnioskowanego świadczenia na kolejny okres zasiłkowy tj. od [...] listopada 2014 r. jako kontynuację świadczenia przyznanego mu do [...] października 2014 r. Wyjaśnił, że jego poprzedni wniosek z dnia [...] września 2014 r. został przez CPSiPS odrzucony i dopiero Kolegium przyznało mu wnioskowany zasiłek. Wskazał, iż z uwagi na przyczynę odrzucenia jego wniosku (kwestionowanie przez organ związku przyczynowego między zaprzestaniem działalności gospodarczej a koniecznością sprawowania opieki nad matką oraz długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy) nie było sensu składać ponownego wniosku i dopiero decyzja SKO zmieniła sytuację wobec czego uzasadnione jest żądanie przyznania mu zasiłku od [...] listopada 2014 r. gdyż jego sytuacja nie uległa zmianie. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, zastępca dyrektora CPRiPS przyznał M.S. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od [...] lutego do [...] października 2015 r. Organ I instancji odstąpił od sporządzenia jej uzasadnienia wskazując, iż decyzja w całości uwzględnia żądanie strony. W odwołaniu od tej decyzji M.S. wskazał, iż zaskarża ją w części dotyczącej okresu na jaki przyznano mu zasiłek z tytułu opieki nad chorą matką. Wyjaśnił, że wraz z wnioskiem złożył pismo wyjaśniające, domagając się przyznania mu świadczenia na kolejny pełen okres zasiłkowy. Podał, że dopiero Kolegium prawidłowo oceniło istnienie związku przyczynowego między zaprzestaniem przez niego działalności gospodarczej a sprawowaniem opieki nad chorą matką. Zarzucił, iż na złożoną wraz z wnioskiem prośbą o przyznanie zasiłku na cały okres nie otrzymał odpowiedzi. Podkreślił, że nie mógł złożyć ponownego wniosku dopóki nie została rozstrzygnięta sprawa poprzedniego wniosku, zaś decyzja organu I instancji pozbawia go też prawa do ubezpieczenia zdrowotnego w Powiatowym Urzędzie Pracy i może zostać obciążony kosztami wizyt lekarskich za okres od listopada 2014 do [...] stycznia 2015 r. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. ( znak [...]) SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego bowiem jego matka została stosownym orzeczeniem zaliczona została na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, na wnioskodawcy w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niej, przeprowadzony wywiad rodzinny potwierdził rzeczywiste sprawowanie przez wnioskodawcę opieki nad matką zaś dochód jego dwuosobowej rodziny nie przekroczył ustalonego kryterium dochodowego. Powołując się na przepisy art. 10 pkt 3, 16 a, 24, 9, 14-17 oraz 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ) wskazało, iż skoro wniosek złożony został w dniu 17 lutego 2015 r., to specjalny zasiłek opiekuńczy mógł zostać przyznany od miesiąca jego złożenia tj. od [...] lutego do końca okresu zasiłkowego tj. do [...] października 2014 r. ( tak w decyzji SKO ). Końcowo SKO wskazało, iż stosownie do przepisów powołanej ustawy właściwe organy opłacają za świadczeniobiorców składki na ubezpieczenie emerytalno –rentowe. W skardze na decyzję SKO M.S. wskazał, iż dotyczy ona części decyzji określającej okres przyznania świadczenia. Zarzucił, iż organy obu instancji orzekając w sprawie na skutek niewłaściwej oceny stanu faktycznego i przewlekłości załatwienia sprawy pozbawiły go specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od [...] listopada 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W motywach skargi ponownie nawiązał do okoliczności podnoszonych w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, iż w okolicznościach sprawy, wydanie decyzji odmawiającej przyznania specjalnego zasiłki opiekuńczego, nie stanowiło przeszkody do złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie tego świadczenia na nowy okres zasiłkowy. Pismem z dnia [...] września 2015 r. odpowiadając na pytanie Sądu, Dyrektor CPRiPS udzielił informacji, iż pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r., zawierające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od [...] listopada 2014 r., było przez organ rozpatrywane łącznie z wnioskiem złożonym z dnia [...] lutego 2015 r. – decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U z 2014 r. poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem legalność aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, czyli wyłącznie ich zgodność z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako: "ppsa" ), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów i w oparciu o akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 ppsa) Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. art. 7, 8,9, 15, 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej jako: Kpa ). Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje jednoznacznie, iż przedmiotem żądania wniesionego przez M.S. do organu I instancji było przyznanie mu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z wykonywania innej pracy zarobkowej ( działalności gospodarczej ) w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką za okres od [...] listopada 2014 r. Wynika to jednoznacznie z jego pisma z dnia [...] lutego 2015 r. wniesionego równocześnie z wnioskiem o to świadczenie, złożonym na urzędowym formularzu. Tak więc nie może budzić wątpliwości, iż skarżący wnosił o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego również za okres poprzedzający złożenie wniosku. Organ I instancji obowiązany był w takiej sytuacji rozstrzygnąć w formie decyzji o całości żądania strony i bez znaczenia pozostawała okoliczność, iż żądanie to zawarte w piśmie mającym charakter uzupełnienia wniosku na urzędowym formularzu. Tymczasem jak wynika z treści decyzji organu I instancji przyznał on wnioskodawcy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od [...] lutego 2015 r. do końca okresu zasiłkowego w trakcie którego wniosek został złożony czyli do [...] października 2015 r. W osnowie decyzji brak jest przy tym jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o żądaniu przyznania świadczenia za okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku. Z treści decyzji organu I instancji wynika też jednocześnie, że organ ten uznał, iż przyznanie świadczenia za okres od [...] lutego do [...] października 2015r. stanowi uwzględnienie żądania strony w całości. Uznanie to (oczywiście wadliwe w okolicznościach sprawy, zważywszy na zakres zgłoszonego przez M.S. żądania) stało się podstawą do odstąpienia przez organ I instancji od sporządzenia uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 107 § 4 Kpa. W odwołaniu od decyzji M.S. jednoznacznie stwierdził, iż odwołuje się od niej w części dotyczącej okresu na jaki przyznano mu specjalny zasiłek opiekuńczy gdyż ubiegał się o niego za pełen okres zasiłkowy tj. od [...] listopada 2014 do [...] października 2015 r. W zaistniałej sytuacji stwierdzić należy, że w istocie pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015r., rozpoznane przez SKO jako odwołanie od decyzji organu I instancji, dotyczy rozstrzygnięcia, którego decyzja ta nie zawiera, czyli rozstrzygnięcia o prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od [...] listopada 2014 do [...] stycznia 2015 r. W takiej sytuacji, gdy odwołanie dotyczy części żądania nie rozstrzygniętego w decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien był ustalić, czy wolą odwołującego było rzeczywiście wniesienie odwołania od decyzji przyznającej mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] lutego do [...] października 2015 r. czy też w istocie złożenie wniosku z art. 111 § 1 Kpa, czyli żądanie jej uzupełnienia o rozstrzygnięcie w kwestii prawa do tego świadczenia za żądany okres od [...] listopada 2014 r., w sposób oczywisty pominięty przez organ I instancji. Stosownie do powołanego przepisu art. 111 ( §1 ) strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W myśl § 1a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia ( § 1b ). Stosownie do § 2 w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy ( wydanej decyzji ) może mieć miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję w samej rzeczy częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego, miała ona załatwić całą sprawę. Niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałem zawartym w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego, z zebranymi materiałami i dowodami. W zależności od sytuacji, jeżeli żądanie nie rozstrzygnięte w decyzji nie było rozpoznawane w postępowaniu od samego początku, organ zobowiązany jest przed rozstrzygnięciem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli zaś było tylko pominięte przy wydaniu decyzji, rozstrzygnąć je bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wreszcie, uzupełnienie rozstrzygnięcia ma znamiona faktyczne decyzji częściowej, a więc dopełniającej istniejące już załatwienie sprawy. Decyzja uzupełniająca winna być wydana przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty wydania decyzji niekompletnej. W odniesieniu do zacytowanego przepisu art. 111 Kpa należy mieć na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa o tym, czy złożone w sprawie pismo stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji o jakim mowa w tym przepisie, decyduje nie nazwa nadana temu pismu przez stronę ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz przedmiot wyrażonego w nim żądania ( vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 2415/00; publ. LEX nr 50127). W razie jakichkolwiek wątpliwości co do rzeczywistej woli strony w zakresie tego czy wnosi wniosek o uzupełnienie decyzji czy np. odwołanie, organ winien kwestię tę wyjaśnić przez wezwanie strony do zajęcia stanowiska ( art. 7 , 9 i 77 § 1 Kpa ). W przypadku oświadczenia strony, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 2 Kpa, a wniosek o uzupełnienie decyzji (nazwany błędnie odwołaniem ) przekazać organowi I instancji do jego rozpatrzenia. W razie zaś oświadczenia strony, że popiera odwołanie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania w zakresie żądania nierozstrzygniętego, w myśl art. 134 Kpa. Od orzeczenia nieistniejącgo nie może przysługiwać środek odwoławczy. Takie stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie ( vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r., III AZP 10/88 - OSNCAP Nr 9/1990, poz. 116, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1998 r., I SA/Wr 796/96 - LEX nr 32938, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 221/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl). W przypadku zaś stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania za względu na brak przedmiotu zaskarżenia, stronie przysługiwać będzie skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie w jakim ten organ nie rozstrzygnął dotychczas o pozostałej części zgłoszonego żądania. Na rozważane powyżej kwestie i uwarunkowania organ odwoławczy nie zwrócił jakiejkolwiek uwagi, podobnie jak na wadliwość decyzji organu I instancji polegającą na naruszeniu art. 107 § 4 Kpa przez brak jej uzasadnienia w sytuacji gdy decyzja ta nie uwzględniała w całości żądania M.S.. Wskazane okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę SKO zobowiązane będzie podporządkować się wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu ocenie prawnej, ustalić rzeczywisty charakter pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i w zależności od zajętego przez niego stanowiska podjąć działania wskazane w niniejszym uzasadnieniu.