II SA/Go 439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), na podstawie: 1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300, dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 103 099,44 zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 64 726,99 zł, w tym z tytułu: - składek za okres od 06/2004 do 10/204, od 12/2004 do 04/2005, od 06/2005 do 08/2005, 10/2005, od 12/2005 do 02/2006, od 01/2008 do 09/2008, od 12/2008 do 12/2009, od 01/2011 do 03/2011, od 05/2011 do 09/2011, od 12/2011 do 01/2012, 05/2012, od 10/2012 do 12/2012 – 33 074,59 zł, - odsetek liczonych na dzień [...].01.2016 r. od ww. składek – 22 148,00 zł, - odsetek w kwocie 9 107,00 zł licznych na dzień [...].01.2016 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres od 06/2004 do 10/2004, od 12/2004 do 04/2005, od 06/2005 do 08/2005, od 12/2005 do 02/2006 w kwocie 7 253,24 zł, - kosztów upomnienia – 397,40 zł, b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 33 824,92 zł, w tym z tytułu: - składek za okres 05/2002, 06/2002, 12/2002, od 06/2004 do 11/2004, 01/2005, 08/2005, 10/2005, 12/2005, 03/2006, 04/2006, od 12/2006 do 09/2008, od 12/2008 do 12/2009, od 01/2011 do 01/2012 do 01/2012, od 05/2011 do 09/2012, od 01/2013 do 12/2013 - 17 943,18 zł, - odsetek liczonych na dzień [...].01.2016 r. od ww. składek – 12 041,00 zł, - odsetek w kwocie 3 346,00 zł licznych na dzień [...].01.2016 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres od 05/2002 do 06/2002, od 06/2004 do 11/2004, 01/2005, 08/2005, 10/2005, 12/2005 w kwocie 2 541,19 zł, - kosztów upomnienia – 494,74 zł, c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 4 547,53, w tym z tytułu: - składek za okres 05/2002, od 06/2004 do 10/2004, 06/2005, 12/2005, 02/2006, od 01/2008 do 02/2008, od 09/2009 do 03/2011, od 05/2011 do 01/2012 do 01/2012, 05/2012, od 10/2012 do 12/2013 - 2 570,09 zł; 2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i 3b i art. 32 u.s.u.s. oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarski, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenia MGPiPS, umorzył należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 72 548,08 zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne – za okres od 01/2008 do 09/2008, od 12/2008 do 12/2009, od 01/2011 do 03/2011, od 05/2011 do 09/2011, od 12/2011 do 01/2012, 05/2012, od 10/2012 do 12 2012 w łącznej kwocie 39 648,40 zł, w tym z tytułu: - składek – 26 022,98 zł, - odsetek licznych na dzień [...].01.2016 r. – 13 293,00 zł, - kosztów upomnienia – 332,42 zł, b) ubezpieczenie zdrowotne – za okres 05/2002, 06/2002, 12/2002, od 06/2004 do 11/2004, od 01/2005 do 08/2005, 10/2005, 12/2005, 03/2006, 04/2006, od 12/2006 do 09/2008, od 12/2008 do 12/2009, od 01/2011 do 01/2012, od 05/2011 do 09/2012, od 01/2013 do 12/2013 w łącznej kwocie 30 478,92 zł, w tym z tytułu: - składek – 17 943,18 zł, - odsetek licznych na dzień [...].01.2016 r. – 12 041,00 zł, - kosztów upomnienia – 494,74 zł, c) Fundusz Pracy – za okres od 01/2008 do 02/2008, od 09/2009 do 03/2011, od 05/2011 do 01/2012, 05/2012, od 10/2012 do 12/2013 w łącznej kwocie 2 420,76 zł z tytułu: - składek – 1 667,32 zł, - odsetek licznych na dzień [...].01.2016 r. – 662,00 zł, - kosztów upomnienia – 91,44 zł. Uzasadniając decyzję ZUS wskazał, że rozważał możliwość umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ stwierdził jednak, że żadna z przesłanek wskazanych w ww. przepisie w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Wobec nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, organ przeanalizował sprawę również pod kątem umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Analizując możliwość zastosowania ulgi w oparciu o przepisy rozporządzenia MGiPS, organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi okoliczność wymieniona w punkcie 1 i 3 ww. rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że dokonał wnikliwej analizy dokumentacji medycznej, obrazującej sytuację zdrowotną wnioskującego. Dokumentacja ta – zdaniem organu – potwierdza, że w przypadku strony mamy do czynienia z przesłanką przewlekłej choroby, pozbawiającej możliwości uzyskania dochodu umożlwiającego opłacenie należności. Wnioskodawca bowiem od lat leczy się na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze oraz choroby układu krążenia. Jest po przebytym udarze oraz poważnym wypadku w wyniku którego przeszedł trepanację czaszki. Jest osobą starszą i udowodnił, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na stan zdrowia, który całkowicie wyklucza z rynku pracy, uniemożliwiając wykonywanie pracy zarobkowej. Dalej organ wskazał, że wnioskodawca nie dysponuje stałym źródłem dochodu, na ma stałego miejsca zamieszkania, jest żonaty, jednak z żoną prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jak wskazał wnioskodawca – jest osobą bezdomną, nie uzyskuje dochodu, nie pobiera zasiłku z opieki społecznej - zatem w ocenie organu na tej podstawie można jednoznacznie stwierdzić, że zachodzi przesłanka ubóstwa, która ma charakter trwały, a ze względu na wiek, stan zdrowia wnioskodawca nie ma możliwości uzyskania dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia. Uzasadniając decyzję ZUS wskazał ponadto, że strona pomimo osiągniętego wieku emerytalnego nie złożyła jeszcze wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego, które stronie zapewne przysługuje. Jak poinformował wnioskodawca organ, wstępne wyliczenie emerytury wykazało, że świadczenie to będzie bardzo niskie w związku z bardzo dużymi zaległościami w opłaceniu składek na ubezpieczenia, a zaległości będą najprawdopodobniej z niego potrącane. A zatem – w ocenie ZUS – wnioskodawca świadomie nie złożył wniosku o przyznanie świadczenia aby uniknąć spłaty zadłużenia. Organ zaznaczył, że podjął decyzję o umorzeniu zaległości składkowych w zakresie składek opłacanych przez stronę jako płatnika na własne ubezpieczenie. Do spłaty pozostaną jeszcze nieopłacone należności za zatrudnianych pracowników w łącznej kwocie 30 551,36 zł /należność główna i odsetki na dzień [...].01.2016 r./ oraz koszty egzekucyjne w kwocie 9 265,30 zł. W przypadku przyznania świadczenia ZUS poczyni zapewne kroki zmierzające do wyegzekwowania zadłużenia z nowego prawa majątkowego. ZUS poinformował także stronę, iż okres za który składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe zostały umorzone nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu prawa i wysokości emerytur i rent z ubezpieczeń społecznych oraz innych świadczeń, do których prawo uzależnione jest od posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto kwota umorzonych składek nie podlega wliczeniu do podstawy obliczania emerytury. Organ zaznaczył także, że w przeprowadzonym postępowaniu nie uwzględniono kosztów egzekucyjnych w kwocie 9 265,30 zł. Wynika to z faktu, iż zastosowanie ewentualnej ulgi w ich opłaceniu może nastąpić n podstawie odrębnych przepisów. Powyższą decyzję – w części dotyczącej odmowy umorzenia nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników – zaskarżył M.S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i "umorzenie postępowania", skarżący - w uzasadnieniu skargi - opisał swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. Wyjaśnił, że oprócz zadłużenia w ZUS nie posiada żadnych innych zadłużeń, natomiast odmowa umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników przerasta jego możliwości. Wyjaśnił, że stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jest całkowicie uzależniony od opieki i pomocy rodziny. Zdaniem skarżącego organ licytując domek należący do ponad 60-letniej żony (z którą żyje w separacji) i samotnej córki, narazi ich na utratę dachu nad głową i może doprowadzić do ubóstwa i nędzy żonę i córkę. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Skarżący zaskarżył decyzję ZUS w części odmawiającej umorzenia nieopłaconych należności za zatrudnianych pracowników w łącznej kwocie 30 551,36 zł. Podkreślenia wymaga, że decyzje o umorzeniu składek mają charakter uznaniowy. Wskazuje na to treść § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, w którym użyto zwrotu "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek...". Oznacza to, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek lecz nie jest do tego zobligowany. Nie oznacza to oczywiście pozostawienia ZUS pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej, tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 20 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 345/06, granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Organ zatem obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183; wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1036/09, Lex nr 746039). W przypadku decyzji uznaniowych szczególne znaczenie ma wyrażona w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 124/10, Lex nr 594984). W przypadku badania legalności decyzji uznaniowych, kompetencje sądu są znacznie ograniczone. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej. Rola sądu ogranicza się więc do zbadania, czy postępowanie przebiegło prawidłowo, czy strony były należycie informowane o przysługujących im prawach i obowiązkach, czy organ należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Ponadto sąd bada, czy zaskarżona decyzja została oparta na właściwych podstawach prawnych oraz czy zawiera wyczerpujące i właściwie skonstruowane uzasadnienie. W sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych zaakceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki oraz narusza zasadę równego traktowania osób ubezpieczonych. Rozważenie zatem interesów, tj. słusznego interesu strony i interesu publicznego, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie sądową (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 181/10, Lex nr 952833; wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2010r., sygn. akt III SA/Po 447/10, Lex nr 757216). W rozpoznawanej sprawie organ odmowę umorzenia nieopłaconych należności za zatrudnionych pracowników uzasadnił tym, że skarżący pomimo osiągniętego wieku emerytalnego, nie złożył jeszcze wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego i uczynił to świadomie, mając na uwadze to, że wstępne wyliczenie wysokości emerytury wykazało, że świadczenie będzie bardzo niskie. Sąd podziela stanowisko organu, że na skutek uzyskania świadczenia emerytalnego sytuacja materialna skarżącego może ulec zmianie. Oczywiście, złożenie wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego należy do sfery swobodnego uznania osoby zainteresowanej otrzymaniem emerytury, podkreślić jednak należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek (a takie możliwości w sytuacji przyznania skarżącemu świadczenia emerytalnego ZUS dostrzega), to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Innymi słowy umorzenie należności z tytułu składek byłoby w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne, skoro sytuacja materialna skarżącego może ulec zmianie przez uzyskanie świadczenia emerytalnego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego wyrażonego w uzasadnieniu skargi, iż organ "całkowicie pomija istotny fakt, że windykując nieruchomość żony dokonuje to wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego" oraz że "...ewentualne działania organu pozwanego byłyby niezgodne z zasadami współżycia społecznego, ponieważ żona skarżącego się nie jest niczemu winna i nigdy nie wyrażała zgody na prowadzenie działalności gospodarczej przez niego z narażeniem majątku wspólnego, a nawet utratę rodzinnego domu", Sąd wyjaśnia, że istniejąca pomiędzy skarżącym a jego żoną rozdzielność majątkowa ustanowiona aktem notarialnym z [...] grudnia 2018 r. (repertorium A nr [...]) wywiera skutek jedynie na przyszłość i nie może odnieść żadnych skutków, co do długów powstałych przed ustanowieniem rozdzielności majątkowej (art. 29 § 2 i art. 111 Ordynacji podatkowej stosownie do należności składkowych na mocy art. 31 u.s.u.s.). Podsumowując należy stwierdzić, że organ orzekający przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie przekraczając granic uznania. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżoną decyzją organ trafnie odmówił umorzenia nieopłaconych należności za zatrudnianych pracowników w łącznej kwocie 30 551,36 zł. Dlatego też Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - oddalił skargę.