II SA/Go 449/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2006 r., nr XXXI/192/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2006 r., nr XXXI/192/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w części obejmującej: § 3, § 7 ust. 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, § 14, § 15, § 16, § 21 ust. 4, § 23 ust. 1 i 2, § 26 ust. 5, § 27 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1 i 4, § 34 ust. 1 i 2, § 45 ust. 1 i 2, § 52. W dniu 29 czerwca 2006r. Rada Gminy, na podstawie art. 19 ust, 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, z 2004 r. Nr 96, poz. 959, Nr 173, poz.1808, z 2005 r. Nr 85, poz. 729, Nr 130, poz. 1087), podjęła uchwałę nr XXXI/192/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zarzucając, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 19 ust 2, art. 5, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), poprzez: 1. nieuprawnione, dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej ograniczenie w uchwale odpowiedzialności przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług do posiadanych przez przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, w sytuacji gdy kwestia ta mogła być uregulowana wyłącznie w umowie o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (§ 7 ust. 2 regulaminu), 2. nieuprawnionym nałożeniu w uchwale na zawierającego umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków obowiązku regulowania należności do dnia zdemontowania wodomierza głównego i zaniknięcia przyłącza łub do dnia zawarcia przez przedsiębiorstwo umowy z następnym odbiorcą, w przypadku utraty przez niego tytułu prawnego do przyłączonej nieruchomości oraz w razie nie zawiadomienia przedsiębiorstwa o zamiarze odstąpienia od umowy, w sytuacji gdy kwestia ta mogła być uregulowana wyłącznie w umowie o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (§ 10 ust. 2 regulaminu), 3. nieuprawnione określenie w uchwale, że przedsiębiorstwo może określić wzór wniosku o zawarcie umowy z odbiorcą, (§11 ust. 3 regulaminu ), 4. nieuprawnione określenie w uchwale warunków rozwiązania umowy o zaopatrzenie i w wodę lub odprowadzanie ścieków (§14, §15, § 16 regulaminu), 5. nieuprawnione, dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określenie w regulaminie minimalnego terminu, w jakim odbiorca powinien dokonać zapłaty za usługę oraz uprawnienia do naliczania ustawowych odsetek, co stanowi ingerencję w treść i umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem, do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie jest upoważniony. (§ 21 ust. 4 regulaminu), 6. nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy poprzez odmienne ustalenie sposobu obliczania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz ilości odprowadzonych ścieków w razie braku urządzeń pomiarowych (§ 23 ust. 1 i 2 regulaminu), 7. nieuprawnione nałożenie na odbiorcę obowiązku poniesienia wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" (§ 26 ust. 5 regulaminu), 8. nieuprawnione nałożenie na odbiorcę obowiązku wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych (§ 27 ust 1 i 2 regulaminu), 9. nieuprawnione nałożenie na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązku uzyskania pisemnego uzgodnienia przez przedsiębiorstwo dokumentacji technicznej wraz ze sposobem prowadzenia robót i ich kontroli (§ 28 ust 1 regulaminu), 10. nieuprawnione nałożenie na odbiorcę poniesienia kosztów wynagrodzenia przedsiębiorstwa za uzgodnienie projektu przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego ( § 28 ust 4 regulaminu ), 11. pozbawione umocowania prawnego przyznanie przedsiębiorstwu uprawnienia do odmowy przyłączenia odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności jeżeli zabraknie wymagalnych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania wody, oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków (§ 34 ust. 1 regulaminu), 12. pozbawione umocowania prawnego nałożenie na odbiorcę przed przystąpieniem do budowy przyłącza obowiązku uzyskania pisemnego uzgodnienia przez przedsiębiorstwo dokumentacji technicznej wraz ze sposobem prowadzenia robót i ich kontroli oraz przyznania przedsiębiorstwu prawa do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez jego zgody ( § 28 ust. 1 i § 34 ust. 2 regulaminu), 13. nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody i odesłanie w tym zakresie do umowy ( § 3 regulaminu), 14. nieuprawnione określenie w uchwale zasad odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług ( § 45 regulaminu). Wobec powyższych naruszeń Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części tj. § 3, § 7 ust. 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, §14, §15, §16, § 21 ust 4, § 23 ust. 1 i 2, § 26 ust. 5, §27 ust. 1 i 2, §28 ust. 1 i 4, § 34 ust. 1 i 2 i § 45 ust. 1 i 2. W odpowiedzi na skargę, organ uznał skargę w całości i wniósł o umorzenie postępowania. Jednocześnie poinformował, że na najbliższej sesji Rady Gminy w dniu 29 czerwca 2016r. dokona uchylenia zaskarżonej uchwały w całości. Do pisma organu z dnia [...] czerwca 2016 r. załączono Uchwałę Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2016r. Nr XVI/98/2016 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 29 tej uchwały zawarto zapis, że traci moc uchwała Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2006r. nr XXXI/192/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W piśmie z [...] września 2016r. skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 52 skarżonej uchwały stanowiącego, że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała z dnia 29 czerwca 2006r. Rady Gminy, nr XXXI/192/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Sąd nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonej uchwały na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 29 czerwca 2016r. Nr XVI/98/2016. Podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Stąd też Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2015.139 j.t. ze zm.), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125). W związku z powyższymi rozważaniami uzasadnione były zarzuty skargi co do tego, iż naruszają prawo w sposób istotny, jako stanowiące niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem: § 7 ust. 2 regulaminu - ograniczenie w uchwale odpowiedzialności przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług do posiadanych przez przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, § 10 ust. 2 regulaminu - nałożenie w uchwale na zawierającego umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków obowiązku regulowania należności do dnia zdemontowania wodomierza głównego i zaniknięcia przyłącza łub do dnia zawarcia przez przedsiębiorstwo umowy z następnym odbiorcą, w przypadku utraty przez niego tytułu prawnego do przyłączonej nieruchomości oraz w razie nie zawiadomienia przedsiębiorstwa o zamiarze odstąpienia od umowy, §11 ust. 3 regulaminu - określenie, że przedsiębiorstwo może określić wzór wniosku o zawarcie umowy z odbiorcą, §14, §15, § 16 regulaminu - określenie w uchwale warunków rozwiązania umowy o zaopatrzenie i w wodę lub odprowadzanie ścieków), § 21 ust. 4 regulaminu - określenie w regulaminie minimalnego terminu, w jakim odbiorca powinien dokonać zapłaty za usługę oraz uprawnienia do naliczania ustawowych odsetek. Ponadto uzasadnione były zarzuty skargi, iż naruszają prawo w sposób istotny, jako stanowiące przekroczenie delegacji ustawowej bądź nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy (przepisów wykonawczych do niej): § 23 ust. 1 i 2 regulaminu - ustalenie sposobu obliczania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz ilości odprowadzonych ścieków w razie braku urządzeń pomiarowych, § 26 ust. 5 regulaminu - nałożenie na odbiorcę obowiązku poniesienia wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", § 27 ust 1 i 2 regulaminu - nałożenie na odbiorcę obowiązku wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, § 28 ust 1 regulaminu - nałożenie na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązku uzyskania pisemnego uzgodnienia przez przedsiębiorstwo dokumentacji technicznej wraz ze sposobem prowadzenia robót i ich kontroli, § 28 ust 4 regulaminu - nałożenie na odbiorcę poniesienia kosztów wynagrodzenia przedsiębiorstwa za uzgodnienie projektu przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, § 34 ust. 1 regulaminu - przyznanie przedsiębiorstwu uprawnienia do odmowy przyłączenia odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności jeżeli zabraknie wymagalnych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania wody, oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków, § 28 ust. 1 i § 34 ust. 2 regulaminu - nałożenie na odbiorcę przed przystąpieniem do budowy przyłącza obowiązku uzyskania pisemnego uzgodnienia przez przedsiębiorstwo dokumentacji technicznej wraz ze sposobem prowadzenia robót i ich kontroli oraz przyznania przedsiębiorstwu prawa do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez jego zgody, § 3 regulaminu - nieokreślenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody i odesłanie w tym zakresie do umowy, § 45 regulaminu - określenie w uchwale zasad odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług, § 52 regulaminu - określenie, że regulamin ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wyżej wskazanym.