II SA/Go 461/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 18 kwietnia 2017 r., nr 0007.348.2017 w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Komisji Przestrzegania Prawa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego A.S. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska, działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.- dalej u.s.g.), § 72 ust. 2 uchwały nr V/30/2003 Rady Miejskiej z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie Statutu Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 900- dalej jako statut) podjęła uchwałę nr 0007.348.2017 z dnia 18 kwietnia 2017 r. w sprawie odwołania A.S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Przestrzegania Prawa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej. A.S. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że uzasadnienie uchwały jest sprzeczne z art. 22 ust. 2 u.s.g. Nadto A.S. podał, że wniosek o jego odwołanie z funkcji Przewodniczącego Komisji Przestrzegania Prawa i Ochrony Środowiska nie spełniał wymogów formalnych, gdyż został podpisany przez trzech radnych. Rada Miejska nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr 0007.348.2017 z dnia 18 kwietnia 2017 r. w sprawie odwołania A.S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Przestrzegania Prawa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A.S. wskazał, że złożony wniosek z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odwołana go z pełnionej funkcji nie spełnia wymogów § 56 ust. 1 statutu. Wniosek ten nie został poddany pod głosowanie, co jest niezgodne z § 44 ust. 2 statutu. Nadto zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała nie posiada merytorycznego uzasadnienia, co stanowi naruszenie § 56 ust. 2 pkt 6 lit.a statutu. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że uchwala została podjęta ma skutek wniosku z dnia [...] marca 2017 r., który został podpisany przez Przewodniczącego Klubu Radnych [...], Przewodniczącego Klubu Niezależnych, Przewodniczącego Klubu Radnych [...]. Organ podał, że każdy z radnych otrzymał projekt uchwały wraz z uzasadnieniem i tenże projekt był przedmiotem procedowania przez komisje stałe Rady Miejskiej w dniach [...] kwietnia 2017 r. Za podjęciem uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji głosowało 19 radnych, przeciwnych podjęcia uchwały było 7 radnych. W głosowaniu wzięło udział 19 radnych na ustawowy i faktyczny stan wynoszący 21 radnych, co stanowi spełnienie wymogu określonego w przepisie art. 14 w zakresie kworum i wymaganej większości głosów. Zdaniem Rady Miejskiej brak merytorycznego uzasadnienia w projekcie uchwały nie ma istotnego znaczenia, bowiem akt głosowania, a w jego konsekwencji podjęcie uchwały przez Radę Miejską, stanowi wyraz takiej, a nie innej woli poszczególnych członków tego organu. Nadto zdaniem organu skarżący nie wykazał w czym wyraża się naruszenie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej zwanej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147). Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie jest po pierwsze – charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie – skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. Zaskarżona uchwała w sprawie odwołania A.S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Przestrzegania Prawa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została także przez skarżącego A.S. przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takie wezwanie do właściwego organu, tj. Rady Miejskiej. W wyniku pozytywnego ustalenia ww. wymogów formalnych wniesienia niniejszej skargi, Sąd miał w następnej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą organu powiatu.. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dlatego w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Natomiast Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r. II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować przyjdzie, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, zatem legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 ustawy ma charakter szczególny. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa administracyjnego, ustrojowego, czy też cywilnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej - i co należy podkreślić - do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. W świetle dokonanych rozważań o charakterze ogólnym, dostrzec przyjdzie, że uchwała rady gminy skarżona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego. Kwestionowana w tej sprawie uchwała ma charakter indywidualny i dotyczy odwołania skarżącego – A.S., z funkcji Przewodniczącego Komisji Przestrzegania Prawa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej, a zatem uchwała ta dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym, tj. odwołania z funkcji. Z tych względów Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, bowiem pozbawia go tej funkcji i uprawnień z nią związanych. Osobie takiej przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga jednak podkreślenia, że powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena, że uchwała naruszająca interes prawny skarżącego jednocześnie narusza prawo. Zgodnie z art. 21 u.s.g. Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje rady oceniane są jako organy pomocnicze rady gminy. Należy wskazać, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ma swobodę działania, jeżeli nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji RP), a także została obdarzona przez prawodawcę możliwością samodzielnego określenia swojego ustroju wewnętrznego. W myśl bowiem art. 169 ust. 4 Konstytucji ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Struktura organów samorządu terytorialnego została zatem unormowana w Konstytucji bardzo ogólnie. Konstytucja wymienia tylko organy stanowiące i wykonawcze, nie określając ich rodzaju, kompetencji i zadań, co pozostawia ustawie. Ustrój jednostek samorządu terytorialnego natomiast pozostawia normowaniu w granicach ustaw organom stanowiącym samorządu. Przepisy art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wprowadzają do polskiego porządku prawnego kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym - organizacji i zasad działania jej organów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, który określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Zatem w obrębie materii statutowej, tj. ustrojowej, są na pewno sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju a sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Mając na względzie, iż gmina jest wspólnotą, a więc podmiotem o korporacyjnym charakterze, należy uznać, że relacja pomiędzy gminą, a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do ustalania składu osobowego komisji i wyboru ich przewodniczących. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele, dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować a także, a może przede wszystkim, z zasadą subsydiarności (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 listopada 2009 r., II SA/Go 793/09, wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada Gminy może odwoływać Przewodniczącego Komisji jeżeli uzna, że jest to w jej ocenie celowe, zachowując jednak przy tym odpowiednie procedury z tym związane. Wymaga podkreślenia, że kompetencja gminy do powoływania i odwoływania składu osobowego komisji nie może być jednak dowolna, nie może bowiem naruszać postanowień statutu (por. wyrok NSA z dnia z 13 maja 2010 r., II OSK 296/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że w przypadku, gdy przepisy u.s.g. ani postanowienia statutu nie określają materialnych podstaw (przesłanek) odwołania Przewodniczącego Komisji, to muszą być spełnione warunki proceduralne (formalne), o ile takie statut przewiduje. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała o Rady Miejskiej nr 0007.348.2017 z dnia 18 kwietnia 2017 r. w sprawie odwołania A.S. z funkcji Przewodniczącego Komisji Przestrzegania Prawa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej (dalej jako Przewodniczący Komisji) narusza postanowienia statutu Rady Miejskiej w sposób istotny. Zgodnie z § 72 ust. 1 statutu pracami Komisji kieruje Przewodniczący Komisji. Przewodniczącego Komisji wybiera i odwołuje Rada (§ 72 ust. 2 statutu). Zaakcentować trzeba, że statut w sposób szczegółowy określa jakie warunki formalne jakie powinien spełniać wniosek o podjęcie uchwały oraz określa procedurę związaną z inicjatywą uchwałodawczą. § 56 § 2 statutu posiada następującą teść: Podmiot występujący z inicjatywą uchwałodawczą do wniosku o podjęcie uchwały załącza projekt uchwały, zredagowany w sposób czytelny i zawierający w szczególności: 1) tytuł uchwały, 2) podstawę prawną, 3) postanowienia merytoryczne, 4) w miarę potrzeby określenie źródła sfinansowania realizacji uchwały, 5) ustalenie terminu obowiązywania lub wejścia w życie uchwały, 6) uzasadnienie, które winno wskazywać: a) przedstawienie rzeczywistego stanu oraz potrzebę i cel podjęcia uchwały, b) w miarę potrzeby przedstawienie przewidywanych skutków np. społecznych, finansowych, gospodarczych itp. Wniosek o podjęcie uchwały składa się na piśmie Przewodniczącemu Rady (§ 56 ust. 3). Przewodniczący Rady w przypadku otrzymania wniosku niekompletnego występuje na piśmie do wnioskodawców o jego uzupełnienie zakreślając 14 dniowy termin do uzupełnienia (§ 56 ust. 4). W przypadku nie uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie wnioskowi nie nadaje się dalszego biegu (§ 56 ust. 5). Zgodnie z § 56 ust. 6 Przewodniczący Rady po otrzymaniu kompletnego wniosku, załączony do niego projekt uchwały: 1) w terminie 10 dni od jego otrzymania kieruje do Burmistrza w celu przedłożenia merytorycznego stanowiska oraz wskazania możliwych źródeł finansowania działań będących przedmiotem projektu uchwały i zaopiniowania pod względem prawnym, 2) Burmistrz w terminie 30 dni przekazuje Przewodniczącemu Rady projekt uchwały z merytorycznym stanowiskiem, zaparafowany pod względem formalnoprawnym albo z opinią prawną. Należy stwierdzić, że wniosek z dnia [...] marca 2017 r. o odwołanie skarżącego z funkcji Przewodniczącego Komisji został złożony przez uprawnione podmioty (trzy kluby radnych, § 56 ust. 1 pkt 4 statutu). Do wniosku nie został jednak przedłożony projekt uchwały, co stanowi jednoznaczne naruszenie wymogu zawartego w § 56 ust. 2 statutu. W tym kontekście należy wskazać, że projekt uchwały ma istotne znaczenie, gdyż powinien między innymi zawierać uzasadnienie. Z kolei uzasadnienie powinno zawierać przedstawienie rzeczywistego stanu oraz potrzebę i cel podjęcia uchwały (§ 56 ust. 2 pkt 6 lit. a statutu). W takiej sytuacji Przewodniczący Rady na podstawie § 56 ust. 4 statutu był zobowiązany wystąpić do wnioskodawców o jego uzupełnienie zakreślając 14–dniowy termin do uzupełnienia. W przypadku nie uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie wnioskowi nie nadaje się dalszego biegu (§ 56 ust. 5). W rozpoznawanej sprawie nie doszło jednak do zastosowania przez Przewodniczącego Rady wskazanej powyżej procedury zmierzającej do uzupełnienia braku formalnego wniosku o odwołanie skarżącego z funkcji Przewodniczącego Komisji. Nadto z akt sprawy wynika również, że Przewodniczący Rady nie zastosował § 56 ust. 6 pkt 1 statutu. W aktach sprawy znajduje się uzasadnienie projektu uchwały. W jej uzasadnieniu wskazano, że został złożony wniosek o odwołaniu A.S. z funkcji Przewodniczącego Komisji i w związku z tym podjęcie uchwały jest zasadne. Projekt uchwały został parafowany przez radcę prawnego. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że jest to projekt uchwały z uzasadnieniem w rozumieniu § 56 ust. 2 pkt 6 lit. a i § 56 ust. 6 pkt 2 statutu. Nadto należy dodać, że również zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Z przytoczonych względów, zdaniem Sądu w sprawie odwołania skarżącego z funkcji Przewodniczącego Komisji zostały naruszone w sposób istotny postanowienia statutu. Nie można podzielić stanowiska organu, że brak merytorycznego uzasadnienia w projekcie uchwały nie ma istotnego znaczenia. Jak już wyżej wskazano, organy gminy posiadają znaczną samodzielność w kształtowaniu składu osobowego komisji w tym jej przewodniczącego, ale to nie może oznaczać całkowitej dowolności. Odwołanie wskazanych osób musi być jednak przeprowadzane zgodnie z regułami proceduralnymi określonymi w statucie. Ze statutu wynika zaś jednoznacznie, że do wniosku o podjęcie uchwały załącza się projekt uchwały wraz z jej uzasadnieniem. Z kolei uzasadnienie winno między innymi wskazywać potrzebę i cel podjęcia uchwały. Nie może budzić również wątpliwości, że takie uzasadnienie ma istotne znaczenie dla ochrony praw osoby, wobec której ma być podjęta uchwała o odwołaniu z funkcji Przewodniczącego Komisji. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że z protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, że również w jej trakcie nie zostały przedstawione skarżącemu motywy projektu uchwały w sprawie jego odwołania. Nie jest trafny zarzut skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia § 44 ust. 2 statutu. Przepis ten dotyczy bowiem procedowania nad wnioskami formalnymi zgłoszonymi podczas sesji rady. Wniosek o odwołanie skarżącego z funkcji Przewodniczącego Komisji wpłynął w okresie międzysesyjnym. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem postanowień statutu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 350 zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193) oraz zwrot kosztów dojazdu w kwocie 50 zł