II SA/Go 465/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku A.W. z dnia [...] czerwca 2005 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez pełnomocnika strony C.K. - adwokata H.D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] orzekło o jej uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. nr 98, póz. 1071 ze zm.) Burmistrz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek A.W. z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku garażowego przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu dokonania analizy aktualnego stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziana była realizacja inwestycji, przeprowadzone zostały trzy wizje lokalne: [...] maja 2007 r., [...] grudnia 2007 r. i [...] stycznia 2008 r. W toku w/w czynności stwierdzono, że część przedmiotowej działki zabudowana została obiektem o gabarytach stanowiących kontynuację istniejącej zabudowy garażowej w zakresie szerokości, wysokości i rodzaju użytych materiałów, a z dokonanego pomiaru wynika, iż obiekt oddalony jest od ogrodzenia o 4,08 metra. Organ podał, iż w trakcie postępowania dołączone zostały do akt sprawy dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty: decyzja zatwierdzającą projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę, zawiadomienie o zakończeniu budowy, decyzja o przekształceniu gruntów rolnych na działce nr [...], mapa wypisu i wyrysu z rejestru gruntów z nowym obiektem, mapa sytuacyjno-wysokościową, potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż w/w obiekt został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, oraz że usytuowany jest na gruncie własnym, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Ponadto jak wskazał organ obiekt został uwidoczniony na mapie powykonawczej oraz przyjęty do użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Uzasadniając wydaną decyzję o umorzeniu postępowania Burmistrz podał, iż w wyniku oceny powstałego-obiektu należy stwierdzić, iż spełnia on wszelkie warunki przewidziane w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które jednocześnie umożliwiają wydanie pozytywnych warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze należało zdaniem organu uznać, iż nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych i linii zabudowy, wjazd na teren posesji pozostało istniejące już z drogi gminnej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla użytkowników rozbudowanej części. Ponadto teren pod rozbudowę garażu został wyłączony z użytkowania rolniczego decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] a pozostały teren działki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...]. Burmistrz zaznaczył, iż jedyną przyczyną uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy jest fakt, że teren został już zabudowany, a obiekt oddany do użytku. Organ podkreślił, iż celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest kształtowanie przestrzeni, a w tym wypadku przestrzeń została już ukształtowana. Dodatkowo organ wskazał, iż inwestor w dniu [...] października 2007 r. złożył oświadczenie o wycofaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ zaznaczył, iż w czasie wizji lokalnej nie stwierdzono innego niż garażowanie sposobu użytkowania, a użytkownik nie złożył wniosku o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu lub jego części, co wymagałoby ustalenia w drodze warunków zabudowy. W świetle powyższego zdaniem organu w myśl art. 105 kpa orzeczenie o umorzeniu postępowania było w pełni uzasadnione. Od powyższej decyzji odwołanie do SKO wniosła C.K., która zarzuciła organowi l instancji, iż nie przeprowadzono trzech wizji lokalnych, wskazanych przez organ w uzasadnieniu decyzji, a także, iż organ nie odniósł się do materiałów otrzymanych w dniu [...] października 2007 r. z SKO wraz ze zdjęciami świadczącymi o szkodliwej działalności inwestora na środowisko, a w szczególności na drzewa owocowe będące własnością odwołującej się. C.K. podniosła dodatkowo zarzut naruszenia przez organ treści art. 105 kpa, twierdząc, iż niniejsze postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż inwestycja została wykonana z naruszeniem ustalonych warunków, a nadto odwołująca się pozbawiona została przewidzianego w art. 105 § 2 kpa prawa do złożenia sprzeciwu. Zdaniem odwołującej się powstały obiekt nie jest garażem, ale w rzeczywistości pełni funkcję warsztatu samochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2008 r. [...] działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79m póz. 856 ze zm.) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uzasadniając wydaną decyzję przychylił się w całości do stanowiska i argumentacji organu l instancji. SKO podkreśliło, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, a jak wynika z akt sprawy, inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku garażowego na działce nr [...] a została zrealizowana. Potwierdzają to zdaniem organu załączone do akt sprawy dokumenty m.in. potwierdzenie przyjęcia obiektu do użytkowania, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i inne. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 105 § 1 kpa, a nie § 2 cyt. artykułu, stąd wycofanie w niniejszej prawie wniosku przez inwestora nie miało znaczenia dla wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał dodatkowo, iż ustalenie warunków zabudowy w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczyć może tylko zamierzonej lokalizacji inwestycji. Na marginesie organ dodał, iż podnoszone przez odwołującą się zarzuty dotyczące nielegalnej i szkodliwej działalności inwestora nie mogą być przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. złożyła C.K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż sprawa z wniosku A.W. toczyła się bardzo długo i w tym czasie inwestor ten nie mając zezwolenia prowadził prace budowlane, po ukończeniu których pismem z dnia [...] października 2007 r. cofnął wniosek i w oparciu o który Burmistrz umorzył postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej inwestor pomimo tego, że wystąpił o ustalenie warunków zabudowy, wykonał prace z naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła dodatkowo w skardze, iż w przedmiotowym rozszerzonym budynku jest prowadzony warsztat mechaniczny, a wykonywane przez inwestora prace wpływają bardzo niekorzystnie na hodowaną przez nią w ogrodzie zieleń. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej - SKO wniosło o jej oddalenie, w pozostałej części w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż nie jest organem właściwym w sprawach regulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności jeżeli chodzi i budowę obiektów budowlanych, stąd nie może być mowy o naruszeniu przez organ art. 28 w/w ustawy. Organ podkreślił iż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i rozpoczął realizację inwestycji w czasie kiedy obowiązywała decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2008r., umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia na wniosek A.W. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej na rozbudowę budynku garażowego na działce nr [...]. Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. W wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, póz. 80, przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy". Organ prowadzący postępowanie powinien zatem z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym przez organ odwoławczy, a nie kwestionowanym przez skarżącą, inwestycja polegająca na rozbudowie budynku garażowego na działce nr [...] została zrealizowana. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę L. i A.W. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku garażowego na działce [...]. Inwestorzy pismem z dnia [...] czerwca 2007r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. Organ ten pismem z dnia [...] czerwca 2007r. potwierdził przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania. Decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2006r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycja polegająca na rozbudowie budynku garażowego na działce nr [...] a została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007r. Inwestor zrealizował zamierzoną inwestycje w czasie, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę. Inwestor pismem z dnia [...] października 2007r. cofnął wniosek z dnia [...] czerwca 2005r.o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku garażowego. W sprawie zatem mamy do czynienia ze sytuacją, w której ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego, który został już wybudowany na działce inwestora. Organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 52 i art. 59 ust.1 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może dotyczyć tylko planowanej, lecz nie istniejącej już inwestycji, a więc określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, jak stanowi art. 52 ust. 2 pkt.2 lit. b tej ustawy. Zatem decyzja taka ma dotyczyć ustalenia lokalizacji inwestycji, która jest zamierzona. Jeżeli natomiast inwestycja jest już zrealizowana i teren jest zajęty pod taką samą inwestycję jak określona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bezprzedmiotowym staje się wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy bowiem zlokalizowanie obiektu zostało już dokonane. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może stanowić podstawy do legalizacji funkcjonowania inwestycji już istniejących, w świetle bowiem powołanego przepisu art. 59 zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu terenu decyzje o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, a w tym pojęciu mieści się m.in. budowa nowego obiektu lub przebudowa już istniejącego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest promesą do uzyskania pozwolenia na budowę. Należy podzielić zatem pogląd organów mówiący, że decyzja w tym przedmiocie może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej. Natomiast los zrealizowanej inwestycji rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu, opartym o przepisy Prawa budowlanego. W tym stanie faktycznym, podzielić należy stanowisko obu organów, zgodnie z którym postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek inwestora, uznać należy za bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie stanowi bowiem podstawy do legalizacji zrealizowanych, już istniejących, inwestycji. Kolegium uznało zatem słusznie, iż skoro przedmiotowa przebudowa została już zrealizowana, wydanie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe (por. por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 834/96; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2297/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 2008/02, wyrok NSA z dnia 7.11.2007r. II OSK 1199/06), a więc postępowania w tej sprawie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie nie naruszają prawa. Podnoszone w skardze przez skarżącą zarzuty odnośnie realizacji inwestycji i prowadzonej przez A.W. niezgodnej z przeznaczeniem obiektów budowlanych nie mogą być wzięte pod uwagę i ne mogą stanowić uzasadnionej podstawy skutkującej uchyleniem zaskarżonej decyzji. Okoliczności dotyczące prowadzonej przez A.W. uciążliwej i niezgodnej z przeznaczeniem obiektów budowlanych - warsztat mechaniczny, mycie i garażowanie pojazdów samochodowych, nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest bowiem sam fakt wykonania zamierzenia budowlanego objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Los zrealizowanej inwestycji rozstrzygany jest zaś w odrębnym postępowaniu opartym o przepisy Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.