II SA/Go 472/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi E spółki z o.o. Oddział na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie składowania odpadów oddala skargę. 1. Zarządzeniem pokontrolnym z [...] maja 2018r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakazał M.Z.B. - kierownikowi kontrolowanej jednostki - E sp. z o.o. oddział (dalej spółka) zaprzestanie zbierania odpadów na działkach nr [...], bez wymaganych w tym zakresie zezwoleń oraz nakazał magazynowanie odpadów zgodnie z warunkami magazynowana zawartymi decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] zezwalającej spółce na zbieranie odpadów na działce nr [...] na warunkach wskazanych w tej decyzji. Terminy realizacji obu obowiązków określono jako bezzwłoczne. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że na podstawie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu w dniach [...] marca do [...] kwietnia 2018r. w spółce stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalono, że spółka zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia na działkach nr [...], co jest niezgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 21). Z tych względów na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.) organ był zobowiązany wydać wskazane zarządzenie. Do zarządzenia pokontrolnego dołączono protokół kontroli. 2. Na zarządzenie to w trybie określonym w przepisie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę wniosła spółka w części dotyczącej zobowiązania M.Z.B. do zaprzestania zbierania odpadów na działce nr [...] oraz do przesłania organowi pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do dnia 18 czerwca 2018 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego we wskazanej części zarzucono mu: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego zastosowania normy z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji Ochrony Środowiska, b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie norm z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w przypadku, w którym w niniejszej sprawie istniała wątpliwość co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie jej uprawnienia, c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7,art. 8 kpa, art. 77 § 1,art. 80 oraz 81 a § 1 k.p.a. polegające na: – braku prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez niezwrócenie się przez organ do Prezydenta Miasta, celem wyjaśnienia zgłaszanych przez stronę wątpliwości odnośnie umocowania spółki do przechowywania odpadów na terenie działkinr [...], – załatwieniu sprawy z pominięciem słusznego interesu strony brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej poprzez dowolne przyjęcie, żespółka nie posiada uprawnienia do składowania odpadów na terenie działki nr [...], – nierozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść strony w przypadku, w którym w niniejszej sprawie istniała wątpliwość co do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte a główny wątek argumentacji dotyczył tego, że organ bez wyjaśnienia pełnego stanu faktycznego i przedwcześnie uznał, iż spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...], które to zezwolenie zdaniem skarżącej jest objęte zezwoleniem Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. W związku z wątpliwościami dotyczącymi miejsc składowania odpadów wskazanych w tejże decyzji spółka wystąpiła o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści tej decyzji i postępowanie to jest w toku (na etapie rozpatrywania zażalenia od postanowienia organu I instancji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia z dnia [...] lipca 2017 r.), czego nie wziął pod uwagę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Wskazano, że ponad zaskarżony zakres zarządzenia pozostałe obowiązki w nim nałożone zostały wykonane. 3. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego nie miał wiedzy o rozpatrywaniu sprawy dotyczącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia z dnia [...] lipca 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zakres obowiązków zawarty w zarządzeniu pokontrolnym obejmuje stwierdzone w toku kontroli naruszenia i służy ich wyeliminowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 powołanego wyżej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeśli chodzi o zaskarżalność zarządzenia pokontrolnego wydawanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1471), ugruntowane jest stanowisko, że zarządzenie takie stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. orzeczenia NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08 oraz 4 lipca 2008 r., II OSK 972/08; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga jest więc dopuszczalna i została wniesiona we właściwym trybie. 5. Przepisy art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowią, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej: 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). Przepis art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewiduje dla osoby, która: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień; 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Powyższe oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są z jednej strony inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 3/2011, s. 92). 6. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się jednak przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12) co nie oznacza, że w tym postępowaniu nie obowiązuje zasady ogólne kodeksu, ale reżim tego postępowania realizuje się w trybie szczególnym, który nie obejmuje wszystkich wymogów kodeksowych. 7. Istotne dla niniejszejsprawy jest to, że zaskarżeniu do sądu podlegał tylko ten zakres zarządzenia, który dotyczył skierowanych przez organ do kierownika jednostki obowiązków w odniesieniu wyłącznie do działki nr [...]. W tym bowiem zakresie skarżąca powoływała się na przedwczesność i niepełność ustaleń organu dotyczących braku zezwolenia spółce zbierania odpadów na tejże działce. Niesporne i wynikające również z rejestru przedsiębiorców oraz upoważnienia znajdującego się w aktach było to, że zobowiązanie zostało skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki – M.Z.B., reprezentującego polski odział spółki. Osoba ta była również upoważniona do reprezentowania spółki w czasie kontroli i podpisania jej protokołu. Na marginesie należy dodać, że postępowanie, zgodnie z ogólną zasadą prowadzone jest w języku polskim i sprawą spółki (Zarządu Dyrektorów) jest to, komu i jakiego zakresu umocowania udzieli umocowania. Kwestia ta nie jest jednak sporna. W zakresie, który tyczy się skargi organ miał pełne podstawy do ustalenia, że spółka nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...]. Z ustaleń organu zawartych w protokole kontroli i niekwestionowanych przez skarżącą wynika, że odpady znajdowały się również na tej działce. Z treści powoływanej przez spółkę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] wynika wprost, że spółka posiada zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzja ta, jak i decyzja zezwalająca z dnia [...] listopada 2016 r. dotycząca działki [...], nie zawierają zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Wynika to jasno z dokumentów akt sprawy oraz dokumentów nadesłanych na wezwanie sądu i dopuszczonych jako dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (k. 60-72 akt sądowych). Z tychże dokumentów wynika również, że sprawa dotycząca "wyjaśnienia wątpliwości" treści decyzjiz dnia [...] lipca 2017 r. została zainicjowana przez spółkę już w toku kontroli prowadzonej przez inspektorów ochrony środowiska w niniejszej sprawie. Nietrudno jest więc domyślić się intencji strony. Organy procedujące nad tą zgłoszoną "wątpliwością" w trybie art. 113 § 2 k.p.a. takowej jednak nie miały, o czym świadczą postanowienia wydane przez Prezydenta Miasta, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dla niniejszej sprawy istotne jest, że w dacie prowadzenia kontroli, dokonywania ustaleń i co najważniejsze wydania zarządzenia pokontrolnego spółka nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzja w tym zakresie nie została bowiem wydana, co wynika z wskazanych dokumentów (sama spółka wnioskowała o wydanie decyzji tylko w odniesieniu do działki nr [...] i uzyskała takie zezwolenie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.).Wynika z nich również, że spółka w dniu 9 listopada 2017 r. zwróciła się z wnioskiem zmianę ostatecznej decyzji środowiskowych uwarunkowaniach polegającą na "rozszerzeniu miejsca magazynowania odpadów o działkę [...]". 8. Specyfiką postępowania określonego w art. 11 i 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest nakaz reagowania przez organ, w prawnie określonej formie, na stwierdzone w toku kontroli przypadki naruszenia przepisów chroniących środowisko naturalne. Stąd też zadaniem organu jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie koniecznym do kwalifikacji ewentualnych naruszeń prawa w zakresie tylko tego postępowania. Wiedza lub brak wiedzy organu co do podejmowanych przez spółkę i będących w toku (niezakończonych ostatecznymi aktami) działań prowadzących zmierzających do modyfikacji ostatecznych zezwoleń lub uzyskania nowych, a dotyczących działki nr [...], nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie było bowiem podstaw do zawieszania postępowania lub oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wykładni treści decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., a jasne jest, że spółka w dacie wydania zarządzenia nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Z tych względów postawione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ponieważ w sprawie nie stwierdzono jakichkolwiek naruszeń prawa materialnego lub procesowego skutkujących koniecznością uchylenia zarządzenia, jak również wad kwalifikowanych, skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).