II SA/Go 490/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L.K. i S.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. L. i S.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 2 oraz pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrócili się do Prezydenta Miasta o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania w kwocie do 300 000 zł za wywłaszczenie następujących praw do nieruchomości: - prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej przeznaczonej pod drogę publiczną (gminną), położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej niezabudowanej przeznaczonej pod drogę publiczną (gminną), położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu strony wskazały, że decyzją Nr [...] oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,3850 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,9284 ha. W wyniku podziału zostały wydzielone m.in. działka nr [...] o powierzchni 215 m2 oraz działka nr [...] o powierzchni 927 m2, przeznaczone pod drogi publiczne – gminne. Działka nr [...] przeszła na własność Gminy o statusie miejskim na podstawie ostatecznej decyzji Prezydent Miasta z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...], natomiast prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wygasło na podstawie ostatecznej decyzji Prezydent Miasta z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]. Aktualnie w.w. nieruchomości wykorzystywane są pod drogi publiczne. Do dnia dzisiejszego wnioskodawcy nie uzyskali odszkodowania z tytułu wywłaszczenia tych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2016 r. poz. 2147, dalej określana w skrócie - u.g.n.), art. 104 i art. 107 kpa odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz S. i L.K. z tytułu wywłaszczenia praw nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (prawo własności) o powierzchni 215 m2 i działka nr [...] (użytkowanie wieczyste) o powierzchni 927 m2, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Nr [...] oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,3850 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,9284 ha. W wyniku podziału dokonanego na wniosek Miasta zostały wydzielone m.in. działka nr [...] o powierzchni 215 m2 oraz działka nr [...] o powierzchni 927 m2, przeznaczone pod drogi publiczne – gminne. Powyższe decyzje zatwierdzające podział nieruchomości powołały się na przepis art. 98 u.g.n. Jednocześnie na podstawie art. 96 ust. 4 u.g.n. orzeczenia Prezydenta Miasta stanowiły podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej nieruchomości, w oparciu o stosowny wniosek złożony przez Miasto. Na skutek powyższego, obecnie zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków oraz stanem prawnym nieruchomości jej właścicielem jest Gmina. W sprawie wypłaty odszkodowania za w.w. nieruchomości prowadzone były z L.K. oraz S.K. rokowania, mające na celu ustalenie wysokości i terminu wypłaty odszkodowania, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Dalej organ wskazał, że w sprawie wydana została decyzja na podstawie art. 98 u.g.n. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania z w.w. tytułów. W decyzji tej stwierdzono, że nie nastąpił skutek o którym mowa w art. 98 u.g.n. tj. przejście prawa własności wydzielonych działek, wygaszenie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, gdyż skutek ten może nastąpić jedynie wtedy, gdy podział nieruchomości dokonany został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, tym samym w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. nie powstał obowiązek ustalenia odszkodowania. Powyższa decyzja organu I inst. utrzymana została w mocy przez organ Wojewodę. Dalej organ podniósł, że wbrew twierdzeniom stron postępowania, nie doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu powołanych przepisów prawa, tj. działka nr [...] i działka nr [...] formalnie nie zostały wywłaszczone w trybie administracyjnym na rzecz Gminy o statusie miejskim. Natomiast decyzje zatwierdzające podział nadal pozostaje w obiegu prawnym i nie dają podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż nie doszło do przejścia prawa własności działki nr [...] oraz wygaszenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] ( w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1). Organ stwierdził, że powołany przez strony art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 1 nie daje podstawy do jego zastosowania, ponieważ wbrew twierdzeniom stron, przedmiotowe nieruchomości nie były przedmiotem wywłaszczenia. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta L.K. i S.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie. Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie: 1.art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 16 kpa i art. 3 u.k.w. poprzez pominięcie okoliczności, że na mocy decyzji Nr [...] oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzających projekt podziału nieruchomości nastąpił skutek prawny w postaci odebrania prawa własności nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego do działek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne, co jest równoznaczne z wywłaszczeniem. Decyzje w.w. są ostateczne i nie zostały podważone w trybach kpa, a nadto na ich podstawie został wpisany do księgi wieczystej nowy właściciel - Miasto. Organ pominął przy tym domniemanie, że właścicielem działek jest podmiot wpisany w treści księgi wieczystej jako właściciel, 2.art. 24 § 1 pkt 4 kpa, poprzez nie wyłączenie się z udziału w sprawie objętej zaskarżoną decyzją, podczas gdy istniały podstawy do wyłączenia się organu I instancji i przekazania sprawy Wojewodzie w celu wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy, 3.art. 129 ust. 5 pkt 2 oraz 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzje nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzające podział nieruchomości wydane zostały na podstawie art. 93 ust. 1 -3, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 1, art. 98 u.g.n. Omawiane decyzje wydane zostały na wniosek Przedsiębiorstwa [...], które działało na zlecenie Prezydenta Miasta. Zatem w.w. decyzje nie wywołały skutku w postaci przejścia z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa wydzielonych działek gruntu. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W tym zakresie zapadła już ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Tym samym decyzje podziałowe nie mogły stanowić podstawy do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Gminy o statusie miejskim (działka nr [...]), czy też wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Państwa K. (działka nr [...]). Fakt dokonania takowych wpisów w odpowiednich księgach wieczystych, w ocenie organu bezpodstawnych, nie może stanowić przesłanki do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za pozbawienie praw do przedmiotowych działek, gdyż nie doszło do pozbawienia żadnych praw. Organ podkreślił, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Jeżeli podziału dokonuje się z urzędu, to nawet w sytuacji gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W takim przypadku jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Następnie organ wskazał, ze zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (DZ.U. z 2019 r. poz. 2204, dalej określana w skrócie - u.k.w.) skarżącym przysługuje roszczenie o stwierdzenie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nieruchomości, a jej rzeczywistym stanem prawnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 u.k.w. organ wskazał, że wynikające z niego domniemanie iż prawo jawne z księgi wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, może zostać obalone w postępowaniu sądowym, w tym przede wszystkim w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Jako bezzasadny organ II instancji uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy. Wojewoda wskazał na treść art. 142 ust. 2 u.g.n., który stanowi o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, których stroną jest gmina lub powiat. Organ uznał, że regulacja zawarta w w.w przepisie jest wyczerpująca, a zatem w pozostałych sprawach, w których gmina lub powiat jest stroną brak jest obowiązku wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 2 oraz pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że stan sprawy nie dawał podstaw do zastosowania w.w. przepisów, ponieważ wbrew twierdzeniom stron przedmiotowe działki nie były przedmiotem wywłaszczenia. Tym samym nie zostały spełnione ustawowe przesłanki zobowiązujące organ do zrealizowania żądania zawartego we wniosku o wydanie odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Od powyższej decyzji L.K. i S.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 §1 pkt 4 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 16 kpa w zw. z art. 3 u.k.w. poprzez pominięcie okoliczności, że na mocy ostatecznych decyzji nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzających podział nieruchomości nastąpił skutek prawny w postaci przejścia na Gminę o statusie miejskim prawa własności i prawa użytkowania wieczystego do działek gruntu nr [...], które zostały wydzielone pod drogi publiczne, co jest równoznaczne z wywłaszczeniem w.w. praw do nieruchomości, a stan ten został ujawniony w księdze wieczystej, - przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nie ustalenie odszkodowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzje nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzające podział nieruchomości stanowiły podstawę wpisu w księdze wieczystej oraz w operacie ewidencji gruntów. Na podstawie w.w. decyzji nastąpiło geodezyjne wydzielenie działek i utworzenie dla nich księgi wieczystej. Własność oraz użytkowanie wieczyste przeszły na rzecz Gminy o statusie miejskim z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Przedmiotowe decyzje są ostateczne. Skarżący podjęli próbę wyeliminowania powyższych decyzji z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący stwierdzili, że wobec tego iż własność działki nr [...] przeszła na własność Gminy o statusie miejskim, jak też prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przeszło na rzecz Gminy o statusie miejskim w skutek czego wygasło, aktualnie właścicielem przedmiotowych działek jest Miasto o statusie miejskim, co jest równoznaczne z wywłaszczeniem skarżących. O fakcie przejścia prawa własności na rzecz Gminy o statusie miejskim świadczy treść księgi wieczystej, w której w dziale II jako właściciel ujawniona jest Gmina o statusie miejskim. Skarżący powołali się na wynikające z art. 3 u.k.w. domniemanie, które dotychczas nie zostało obalone. Dalej skarżący podnieśli, że organy w sprawie kwestionują przejście prawa własności i użytkowania wieczystego, natomiast w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Prezydent Miasta stwierdził, że działki nr [...] są własnością Gminy o statusie miejskim. Powyższe działanie organu narusza zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 kpa. W ocenie skarżących przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stwarza możliwość wypłaty odszkodowania, gdy odszkodowanie za wywłaszczenie nie zostało ustalone. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. Skoro doszło do wywłaszczenia skarżących, to należy się im słuszne odszkodowanie. Wywłaszczone nieruchomości przeznaczone zostały na cel publiczny, natomiast skarżący nie uzyskali żadnego odszkodowania z tego tytułu. Z kolei organy administracji publicznej kwestionują prawo skarżących do odszkodowania twierdząc, ze nie doszło do przejścia prawa własności, pomimo tego, że na wywłaszczonych działkach wybudowano drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:1)uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a)naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2)stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3)stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody wykazała, że wniesiona na nią skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2019 r., w którym zwrócili się oni do Prezydenta Miasta o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie praw do nieruchomości - działki nr [...] i działki nr [...] położonych w [...]. Jako podstawę roszczenia skarżący wskazali przepis na art. 129 ust. 5 pkt 2 oraz 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1)w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2)na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3)gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przywołany we wniosku skarżących przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. daje podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma charakter blankietowy w tym znaczeniu, że wymaga każdorazowo identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości (por. I OSK 251/20). Jako przepis szczególny stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty odszkodowania skarżący wskazali art. 128 ust. 1 u.g.n. W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wykładnia przytoczonego przepisu ustawy, przeprowadzona już na etapie wykładni gramatycznej, dowodzi że przepis ten stanowi podstawę ustalenia odszkodowania w wypadku wywłaszczenia określonych praw do nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w Rozdziale 4 zawiera przepisy regulujące tryb postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Postępowanie to charakteryzuje się szczególnymi wymogami proceduralnymi, min. poprzez obowiązek przeprowadzenia rokowań, które poprzedzają wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia oraz obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ponadto decyzja o wywłaszczeniu oprócz wymogów ogólnych wynikających z kpa, powinna zawierać dodatkowe elementy. W myśl art. 119 ust. 1 u.g.n. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać: 1)ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana; 2)określenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości; 3)określenie praw podlegających wywłaszczeniu; 4)wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości; 5)wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości; 6)zobowiązanie do zapewnienia lokali, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 5; 7)ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawie nie budzi sporu, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie zapadła decyzja o wywłaszczeniu. Wnosząc o ustalenie i wypłatę odszkodowania skarżący powołują się na art. 128 ust. 1 oraz decyzję nr [...] i decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzające podział nieruchomości. Treść wskazanych decyzji, w tym zarówno powołana w nich podstawa prawna, jak i treść rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia, wskazują jednoznacznie, że decyzje dotyczą zatwierdzenia podziału nieruchomości, a nie ich wywłaszczenia. Skutki prawne wywłaszczenia nieruchomości określa art. 121 u.g.n. W myśl tego przepisu przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna (ust. 1). Przejście prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu tego prawa stała się ostateczna, jeżeli prawo użytkowania wieczystego było ustanowione na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność innej osoby niż ta, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie ( ust. 2). Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wygasa z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu tego prawa stała się ostateczna, jeżeli prawo użytkowania wieczystego było ustanowione na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność osoby, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie (ust. 3). Wywłaszczoną nieruchomość do czasu jej wykorzystania na cel, na który nastąpiło wywłaszczenie, oddaje się w dzierżawę poprzedniemu właścicielowi na jego wniosek (ust. 4). Analogiczny skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nieruchomości powstałej w wyniku podziału w celu urządzenia drogi publicznej reguluje art. 98 u.g.n. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych ( ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział ( ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust.3). W rozpoznawanej sprawie bezspornie decyzje zatwierdzające podział przedmiotowych nieruchomości nie zostały wydane na wniosek właściciela, ani użytkownika wieczystego nieruchomości, lecz na wniosek Przedsiębiorstwa [...], które działało na zlecenie Prezydenta Miasta, a zatem z urzędu. Zagadnienie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. było przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie administracyjnej, która została zakończona decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących. Wskazać należy, że stan prawny danej sprawy nie pozwala na przyjęcie, że powołane przez skarżących przepisy art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dają podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jak wyżej wykazano decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie jest tożsama z decyzją wywłaszczającą, natomiast nie ulega wątpliwości, że przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. jest zatwierdzenie podziału nieruchomości. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie - jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. I choć ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie - będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia, jako instytucji publicznoprawnej - znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Co do zasady, ustalenie odszkodowania stanowi obligatoryjny element decyzji o wywłaszczeniu (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Jednak nie jest wyłączona możliwość wydania decyzji odrębnej, rozstrzygającej tylko w kwestii odszkodowania za wywłaszczenie. Możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu daje art. 129 ust. 5 u.g.n. Jest to dopuszczalne w ściśle określonych sytuacjach ( por. I OSK 886/20). Wypłata odszkodowania w postępowaniu administracyjnym może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego daje do tego wyrażną podstawę. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżący nie wskazali przepisu prawa administracyjnego stanowiącego podstawę zgłoszonego żądania. Zauważyć należy, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy obowiązujące przepisy prawa materialnego nie dają podstawy do orzekania w trybie administracyjnym o odszkodowaniu. W sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący utracili władztwo nad nieruchomościami stanowiącymi działki gruntu o nr ewid. [...] i nr [...], a nadto - że nieruchomości te przeznaczone zostały na cel publiczny (drogi gminne). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu prezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym drogą dochodzenia stosownego odszkodowania jest postępowanie przed sądem powszechnym. Jak wyżej podniesiono ze względu na treść w.w. decyzji podziałowych, podstawę prawną wydania oraz sposób procedowania poprzedzający ich wydanie (wszczęcie postępowania z urzędu), w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. decyzje zatwierdzające podział przedmiotowych nieruchomości nie mogły stanowić podstawy wpisu w księdze wieczystej przejścia prawa własności oraz użytkowania wieczystego na rzecz Gminy. Zauważyć przy tym należy, że po myśli art. 98 ust. 1 u.g.n. przejście określonych praw do nieruchomości następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Oznacza to, że odpowiedni wpis w księdze wieczystej nie kreuje prawa do danej nieruchomości, lecz ma jedynie charakter deklaratoryjny, a samo przejście określonych praw do nieruchomości następuje niezależnie od tego, czy w księdze wieczystej dokonano wpisu. Różnica pomiędzy wpisem deklaratywnym a - mającym charakter wyjątku - wpisem konstytutywnym polega na tym, że do nabycia prawa, którego dotyczy wpis deklaratywny, nie jest potrzebny wpis w księdze wieczystej. Wpis ten, dokonany na podstawie dokumentu stwierdzającego podstawę materialnoprawną, potwierdza jedynie istniejące prawo. Do nabycia prawa objętego wpisem konstytutywnym konieczna jest zaś zarówno podstawa materialnoprawna (np. umowa), jak i sam wpis w księdze wieczystej. Inaczej rzecz ujmując, osoba uprawniona na podstawie określonej czynności prawnej prawa tego nie nabędzie dopóty, dopóki nie nastąpi jego wpis. Dostrzeżenie odmiennego charakteru tych wpisów nie pozostaje bez wpływu na sposób, w jaki może zostać obalone domniemanie prawdziwości wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej; jeżeli do powstania prawa potrzebny jest wpis, to i do jego wygaśnięcia niezbędne jest wykreślenie wpisu (por. I CSK 473/18). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.k.w. w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Powództwo przewidziane w art. 10 ust. 1 u.k.w.h. jest jedyną drogą umożliwiającą trwałe i skuteczne wobec wszystkich obalenie domniemania ustanowionego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Istnieje możliwość podważenia tego domniemania również w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi, z zastrzeżeniem jednak, że w takiej sytuacji skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze. Wyrok wydany w wyniku uwzględnienia powództwa przewidzianego w art. 10 ust. 1 u.k.w.h. stanowi natomiast podstawą skorygowania stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej (tamże). Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 kpa poprze rozpoznanie sprawy przez organ podlegający wyłączeniu. Zagadnienie właściwości organu reguluje przepis art. 142 u.g.n. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Wobec treści przytoczonego art. 142 zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym - a contrario - w pozostałych sprawach, które nie zostały wymienione w art. 142 ust. 1, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie podlega wyłączeniu. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do całości zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz do stanowiska i argumentacji skarżących. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.