II SA/Go 494/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2009 r., wniesionej przez J.B., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych) z dnia [...] maja 2009r., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od listopada 2004 r. do lipca 2005 r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. uzupełnionym pismem z tej samej daty (wpływ do organu - 29 lutego 2008 r.), J.B. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek wobec ZUS. We wniosku i piśmie uzupełniającym powołała przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania składek, w związku ze swoim stanem majątkowym, rodzinnym i przede wszystkim zdrowotnym. Zaznaczyła, że jest osobą bardzo chorą (głuchota całkowita ucha lewego, w prawym duży niedosłuch, schorzenie kręgosłupa i inne, które uniemożliwiają podjęcie pracy, lub prowadzenie działalności gospodarczej), nie pracuje, nie posiada majątku, dochodu. Wskazała, że jej sytuacja jest bardzo ciężka i nie ma możliwości zaspokojenia nawet podstawowych potrzeb egzystencjalnych, ponadto jej leczenie wymaga znacznych nakładów finansowych. W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. wnioskodawczyni umotywowała swą prośbę ciężką sytuacją finansową, rodzinną i zdrowotną. Podała, że działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży warzyw i ryb prowadziła od 2000 r. do sierpnia 2005 r.. Zrezygnowała z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, brak dochodów z handlu, narastające zadłużenie. Wnioskodawczyni wskazała również , że ma 58 lat, w okresie od 1996 r. do 2007 r. pobierała rentę, w związku z jej wstrzymaniem od kwietnia 2007 r. sprawa jest rozpoznawana przez Sąd Okręgowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt VI U 895/07). Nie posiada żadnych nieruchomości, kont w bankach, mieszka u brata. Mąż jest osoba 'bezrobotną, ostatnio prowadził działalność gospodarczą, którą zawiesił w 2007 r. Zadłużenie męża wynosi ok. 3000 zł. J.B. wskazała także, iż opłaty miesięczne z wyżywieniem wynoszą ok. 1000 zł, w utrzymaniu pomaga rodzina. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych J.B. wskazała, iż działalność handlową prowadziła od dnia [...] września 2000 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. Mąż A.B. również nie posiada dochodów, wobec czego pozostają na utrzymaniu córki ok. 700 zł miesięcznie. Wskazała również, że oprócz zaległości w ZUS posiada zobowiązania w wysokości ok. 1500 zł wobec Urzędu Skarbowego, ok. 3500 zł z tytułu kredytu zaciągniętego w firmie "P", 1100 zł wobec Urzędu Miasta, ok. 3000 zł wobec firmy ZPH "S", ok. 10000 zł wobec firmy "Z", oraz 1000 zł wobec T. Wg oświadczenia strony jedynie to zadłużenie jest spłacane po 100 zł miesięcznie. Wskazała, że ponosi wydatki w kwocie 200 zł rocznie z tytułu podatku od nieruchomości brata, opłata za gaz ok. 45 zł miesięcznie, za energie elektryczną ok. 160 zł co dwa miesiące, telefon 60 zł miesięcznie oraz lekarstwa ok. 100-200 zł miesięcznie. Na potwierdzenie okoliczności powołanych we wniosku i w kwestionariuszu, strona załączyła dokumenty dotyczące w szczególności prowadzonej działalności gospodarczej, i stanu zdrowia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2004 r. do lipca 2005 r. w łącznej kwocie wraz z odsetkami 1060,35 zł. W uzasadnieniu organ wskazując ustalony stan faktyczny sprawy stwierdził, iż w przypadku J.B. nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności wynikające z art. 28 ust. 2, 3 z zastrzeżeniem ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Analiza załączonych do wniosku dokumentów wykazała, że nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności wnioskodawcy. Nie zachodzą również przesłanki uzasadniające, umorzenie wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane również pomimo braku całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że nie osiągając żadnego dochodu wraz z mężem utrzymując się jedynie z pomocy finansowej córki, wnioskodawczyni jest w stanie spłacać zadłużenie wobec T SA. Zakład stwierdził, że stwarza to przypuszczenie, że przy minimalnym wysiłku strona ma możliwość spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w ramach podpisanej umowy spłaty ratalnej. Tym samym w ocenie organu, wnioskodawczyni nie wykazała, że w jej sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.B. podtrzymała swoje dotychczasowe argumenty. Podniosła, że nie ma możliwości poprawienia swojej trudnej sytuacji finansowej ponieważ nie posiada żadnego majątku, dochodu a jej stan zdrowia uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Dyrektor Oddziału ZUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), art. 28 i 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeanalizowaniu postępowania Zakładu przeprowadzonego w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, Dyrektor Oddziału ZUS działający z upoważnienia Prezesa ZUS, nie stwierdził uchybień w działaniach Zakładu i stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podtrzymał stanowisko Zakładu w przedmiocie braku podstaw do umorzenia, wynikających z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że za zobowiązania wobec zakładu strona odpowiada osobiście, a fakt ten przemawia za brakiem całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, będącej podstawą do ich umorzenia. Dyrektor Oddziału ZUS, działając w imieniu Prezesa ZUS podtrzymał również stanowisko Zakładu w przedmiocie braku przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 ww. ustawy, skonkretyzowanego w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W jego ocenie z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzje w zakresie umarzania należności z tytułu składek maja charakter uznaniowy, a więc pozwalają uwzględniać ważny interes zobowiązanego pomimo braku nieściągalności tych należności. Jest to jednak z uwagi na zadania i funkcję ZUS zastrzeżone dla sytuacji szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec ZUS. Organ odwoławczy podniósł, iż wziął pod uwagę podniesione przez wnioskującą argumenty, w szczególności sytuację finansową, zdrowotna, rodzinną. W toku postępowania ustalono jednak, że nie osiągając stałych dochodów z tytułu zatrudnienia, bądź prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą oraz jej męża, korzystając jedynie z pomocy finansowej rodziny zaspokajane są podstawowe potrzeby życiowe, a ponadto jest ona w stanie opłacać w pierwszej kolejności zadłużenie wobec innego wierzyciela, a zobowiązania publicznoprawne wynikające z obowiązujących przepisów prawa nie są regulowane. Nadto podniósł, iż zaległość dotyczy składek z okresu, w którym strona wnioskująca prowadziła działalność gospodarczą pozwalającą na osiąganie dochodów i jako przedsiębiorca była zobowiązana do terminowego regulowania należności z tego tytułu. Obecnie istnieje możliwość spłaty zadłużenia na wniosek dłużnika w układzie ratalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła argumenty przemawiające w jej ocenia za zaistnieniem przesłanki umorzenia należności zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, czyli, że jej stan zdrowia, brak majątku, dochodu i możliwości jego uzyskania uzasadniają umorzenie należności. Podała, że jej sytuacja rodzinna i stan zdrowia powodują, że nie ma możliwości zaspokojenia nawet podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Skarżąca wywiodła, iż skoro nie posiada dochodu ani majątku, co potwierdza ZUS, tym bardziej nie jest w stanie spłacić zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 wydanym w sprawie II SA/Go 713/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008r. Sąd rozpoznając wówczas sprawę stwierdził, że przedmiotem sprawy jest decyzja dotycząca umorzenia zaległości płatnika składek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] lutego 2008 r. J.B. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) dalej powoływanej, jako u.s.u.s. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ww. ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. Ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być",a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd wskazał także wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Sąd także podniósł, że ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Oceniając w świetle powyższego wówczas zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 k.p.a., są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślił, że uzasadnienia zarówno decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. jak i zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ZUS w imieniu Zakładu nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ograniczają się bowiem praktycznie do przytoczenia dowodów zgromadzonych w sprawie. W zasadzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto oceny zebranego materiału dowodowego, ani też dokonanej przez organ wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Zaznaczył, że uznaniowy charakter przepisu - nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie poza przywołaniem dowodów zgromadzonych w sprawie nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej. Sąd stwierdził, że organ opisał przesłanki, które uzasadniają w jego ocenie umorzenie składek, jednakże nie wskazał, dlaczego uznał, iż sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej nie uzasadnia zastosowania tej instytucji wobec niej. Nie wyjaśnił również przyczyn dla których uznał brak zaistnienia przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia, co budziło uzasadnione wątpliwości, co do dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności danej sprawy. W konsekwencji ZUS nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości, iż opłacanie należności z tytułu zaległych składek nie pozbawiłoby skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pominięcie w tym zakresie okoliczności braku uzyskiwania stałego dochodu i wysokości faktycznie uzyskiwanej pomocy finansowej rodziny oraz wysokości uzyskiwanego dochodu na członka rodziny, nie może zasługiwać na aprobatę. Organ winien, bowiem wnikliwie przeanalizować okoliczności faktyczne danej sprawy, w kontekście zaistnienia przesłanek, okresowych w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wysokość dochodów i wydatków skarżącej, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia opieki medycznej, w kontekście możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej i jej rodziny (§ 3 rozporządzenia). Zwłaszcza w sytuacji gdy skarżąca powołuje się na pogarszający się stan zdrowia, który uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub prowadzonej uprzednio działalności gospodarczej. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób należyty szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb posiadania środków niezbędnych do utrzymania. Wobec tego uzasadniony jest pogląd, iż rozstrzygnięcia organu rozpoznającego sprawę dwukrotnie nie zostało poprzedzone dostatecznym wyjaśnieniem okoliczności sprawy, ani też nie zostało uzasadnione w sposób rzetelny i wnikliwy. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 17 grudnia 2001 r. zobowiązał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby uwzględnił w całości zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a następnie na tej podstawie dokonał oceny poszczególnych dowodów i ustalił w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawiane przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Zakład Ubezpieczeń społecznych Oddział, ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2009r.nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczenia zdrowotnego za okres 11/2004 - 07/2005 w łącznej kwocie 1060,35 zł. W decyzji tej organ wskazując na ustalony przez niego stan faktyczny stwierdził, że w stosunku do skarżącej nie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności wynikające z art. 28 ust. 2,3 z zastrzeżeniem ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu w stosunku do skarżącej nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności, gdyż dotychczas nie było prowadzone przymusowe dochodzenie należności. Ponadto nie wystąpiły także przesłanki uzasadniające umorzenie wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skonkretyzowane w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365). Organ po dokonaniu analizy, każdej z trzech przesłanek stwierdził, że w stosunku do skarżącej żadna z nich nie zaistniała. Organ wskazał także na uznaniowy charakter decyzji wydawanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, podkreślając, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązania wobec ZUS. Skarżąca we wniosku zawartym w piśmie z [...] kwietnia 2009r. o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymała dotychczasowe argumenty, podnosząc ponadto, że nie jest w stanie dokonać spłaty zadłużenia, a otrzymywane świadczenie rentowe nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] marca 2009r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po przeanalizowaniu postępowania Zakładu prowadzonego w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek nie stwierdził, aby w stosunku do skarżącej zachodziły okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalne. Za brakiem nieściągalności przemawia fakt osiągania stałych dochodów z tytułu świadczenia rentowego co stwarza możliwość spłaty zobowiązania w ramach podpisanej umowy ratalnej bądź prowadzenia przez Zakład egzekucji z wypłacanego świadczenia. Odnosząc się do trudnej sytuacji skarżącej w szczególności, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Organ podniósł, że "nie może stwierdzić, że spłata zadłużenia pozbawi Panią i rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, tym bardziej, że istnieje możliwość spłaty należności składkowych w ramach układu ratalnego". Organ opierając się na wyjaśnieniach skarżącej ustalił, że koszty związane z opłatami z tytułu prowadzenia gospodarstwa domowego oraz wykupu lekarstw wynoszą około 674,31 zł miesięcznie znacznie przekraczają wyjawione miesięczne dochody w kwocie 511,32 zł. Zdaniem organu świadczyć to może o tym, że dochody nie zostały w pełni wyjawione przez skarżącą bądź, że uzyskuje ona pomoc finansową od osób trzecich lub najbliższej rodziny. Organ podniósł także, że udzielona przez skarżącą zdawkowa informacja o zagospodarowaniu otrzymanego wyrównania świadczenia w kwocie 5870,10 zł, świadczy, że zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń traktowane są przez skarżąca jako zobowiązania mniej ważne, gdyż nie zostały przez skarżąca uregulowane co potwierdza porównanie informacji Urzędu Skarbowego, z których wynika, że pomiędzy [...].03.2008, a [...].02.2009r. zobowiązania skarżącej wobec innych wierzycieli uległy zmniejszeniu, co zdaniem organu świadczy, że zostały przez skarżącą spłacone, gdyż według jej oceny były ważniejsze. Organ stwierdził ponadto, że stan zdrowia skarżącej nie został przez nią w pełni udokumentowany, a przedstawione zaświadczenie z [...] lutego 2009r. dotyczące stanu zdrowia męża skarżącej określa schorzenie bardzo ogólnikowo. Organ rozpoznając możliwość umorzenia z tytułu zdarzenia losowego bądź klęski żywiołowej, stwierdził, że ta przesłanka nie wystąpiła. Odnosząc się do przesłanki dotyczącej przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny organ uznał, że dotyczy to takiej sytuacji, w której zobowiązany sprawuje bezpośrednią opiekę nad członkami rodziny, zaś sposób sprawowania tej opieki uniemożliwia jednocześnie pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia, które ta choroba uniemożliwia tej osobie pozyskiwanie środków pieniężnych na spłatę istniejącego zadłużenia. Organ stwierdził, że ta przesłanka także nie wystąpiła. Na końcu uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podniósł, że kierując się słusznym interesem społecznym, mając na względzie zabezpieczenie wypłat świadczeń dokonywanych przez ZUS nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem każdego płatnika składek jest terminowe dokonywanie rozliczeń. Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Ciężar wykazania tych okoliczności należy do zobowiązanego. Organ podkreślił, że ZUS jako instytucja publicznoprawna realizuje ważny interes społeczny, zgodnie z zobowiązującymi przepisami prawa, a środki finansowe, którymi dysponuje nie są własnością Zakładu lecz instytucji, wobec których pełni rolę dysponenta lub instytucji na rzecz których ZUS pobiera i egzekwuje należne dochody publiczne. Od wyżej opisanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła J.B., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazując, że organ przemilczał rzeczywisty stan materialno – finansowy, dotyczący zarówno jej jak i rodziny, w tym niezwykle poważną chorobę jej męża A.B., który zachorował na raka żołądka z przerzutami i podlega paliatywnemu leczeniu. Podniosła także, że ZUS łamie zasady współżycia społecznego, a sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest pochopne i nieklarowne. Organ nie wskazał czy skarżąca posiada jakikolwiek majątek bądź dochody, które rokowałyby spłatę zadłużenia. Nie wyjaśnił także, jakie warunki należy spełniać aby ZUS podjął decyzję o umorzeniu. Skarżąca uważa, że wbrew twierdzeniom organu spełnia ona przesłanki z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja narusza przepisy o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sąd administracyjny dokonywał już kontroli wcześniej wydanych przez organy decyzji, uchylając obie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008r. w sprawie II SA/Go 713/08. W swoim uzasadnieniu Sąd udzielając organowi wskazań, które jest on zobowiązany uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy – art. 153 p.p.s.a., zobowiązał organ do wzięcia pod uwagę okoliczności przedstawionych przez stronę w kierowanej przez nią do organu korespondencji. Powyższe powinno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie. Zdaniem Sądu rozpoznającego ponownie sprawę, organ nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, w postaci prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co skutkowało błędną oceną tego stanu. Istotną materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej zwanej u.s.u.s.). Wskazać należy, że instytucja umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy, a wydanie decyzji przez organ następuje w sytuacji tzw. uznania administracyjnego. Podkreślić też należy, że sąd administracyjny nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia np. o umorzeniu składek, bowiem jest to wyłączna kompetencja samego organu. Sąd kontrolując taką decyzję, bada jedynie sposób w jaki organ doszedł do rozstrzygnięcia, rozpoznając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Kontrolowane jest zatem postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowaną decyzję. Sąd bada zatem czy organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, czy zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów (tak NSA w wyroku z 25 listopada 2008r. II GSK 512/08, orzeczenie niepublikowane). W konsekwencji Sąd nie dokonuje badania merytorycznej zasadności decyzji administracyjnej, natomiast bada, czy podjęta decyzja zgodna jest z przepisami postępowania i czy dokonanej przez organ ocenie wskazanych przesłanek z § 3 ust. 1 cyt. powyżej rozporządzenia, nie można przypisać cech dowolności. Należy także zwrócić uwagę, że w przypadku orzekania przez organy administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego, szczególna rola przypada prawidłowemu uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne oznacza, że przepisy prawa dają możliwość organowi orzekającemu orzec w określony sposób, ale nie nakładają na niego takiego obowiązku. Zatem organ może, ale nie musi orzec zgodnie z wnioskiem sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma także spełniać zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy ( tak też WSA w Warszawie w wyroku z 06.11.2006r., sygn. IV SA/Wa 1374/06 Lex nr 337803 oraz w wyroku z 12.04.2008r. sygn. akt III SA/Wa 1954/05 program Lex nr 212125). W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że uznanie może dopiero wystąpić, gdy po stronie wnoszącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wystąpi jedna z przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z 31 lipca 2003r. Brak wystąpienia chociażby jednej z przesłanek, skutkuje tym, że organ nie może w ogóle rozpatrywać możliwości umorzenia należności. Tylko w przypadku pozytywnego wystąpienia jednej z przesłanek organ, może ale nie musi uwzględnić wniosku. W rozpoznawanej sprawie, organ uznał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w sposób przykładowy w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. To błędne twierdzenie organu nastąpiło na skutek nieprawidłowo przyjętego przez organ, poglądu, że ciężar wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie należności należy do zobowiązanego. Sąd orzekający podziela pogląd, zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 352/07 (publ. Lex nr 334121) że "z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności, to jednak na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszechstronne kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucania ciężaru dowodowego na stronę". W rozpoznawanej sprawie, organ odnosząc się do trzeciej przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., dotyczącej przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, stwierdził, że opisana przesłanka nie wystąpiła. Nie dokonał w tym miejscu analizy stanu zdrowia skarżącej, chociaż jak sam stwierdził "Zakładowi znany jest Pani stan zdrowia" ani nie przeprowadził postępowania celem ustalenia stanu zdrowia męża stwierdzając, iż "wystawione przez lekarza rodzinnego potwierdzające stan zdrowia Pani męża Pana A.B. określa schorzenie bardzo ogólnikowo w trakcie diagnostyki i leczenia". Z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić. Decyzja organu została wydana [...] maja 2009r., natomiast cytowane przez organ zaświadczenie zostało wystawione [...] lutego 2009r., czyli trzy miesiące przed wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu było dokładnie sprawdzić przedstawiony przez skarżącą stan zdrowia męża. Skarżąca mogła przecież uważać, że załączone przez nią zaświadczenie będzie wystarczające. Skoro organ uznał, że zawiera ono zbyt mało informacji, to powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że z treści przedłożonego zaświadczenia stan zdrowia męża skarżącej został "określony bardzo ogólnikowo" skoro lekarz stwierdził "pacjent ze znacznymi zaburzeniami nerwowo – depresyjnymi oraz przewlekłą chorobą wrzodową". oraz "podejrzenie guza żołądka – w trakcie diagnostyki" (k. 35 akt adm.). Organ badając trudną sytuację skarżącej w szczególności czy zapłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek, osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych, stwierdził, że "nie może stwierdzić, że spłata zadłużenia pozbawi skarżącą i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, tym bardziej, że istnieje możliwość spłaty należności składkowych w ramach układu ratalnego" (str. 7 uzasadnienia decyzji). Z takimi twierdzeniami nie można się także zgodzić albowiem, gdy organ nie może czegoś ustalić to powinien prowadzić dalej postępowanie do momentu aż będzie mógł jednoznacznie stwierdzić, jaki wpływ na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych będzie miała spłata zadłużenia dla skarżącej i jej rodziny. Ponadto organ wprowadził nową poza ustawową oraz nie wskazaną w rozporządzeniu z 2003r. przesłankę, a mianowicie uznał, że umorzenie całości należności nie może nastąpić w sytuacji "istnienia możliwości spłaty należności składkowych w ramach układu ratalnego". Możliwość złożenia wniosku o rozłożenie na raty przewiduje art. 29 u.s.u.s. a umorzenie należności w całości lub w części art. 28 u.s.u.s., te regulacje nie są z sobą związane, mają charakter samodzielny. Nie można z nich wyprowadzić obowiązku złożenia w pierwszej kolejności wniosku o rozłożenie na raty, a następnie wniosku o umorzenie całości należności. O zakresie złożonego wniosku decyduje strona, a nie organ. W postępowaniu dotyczącym wniosku o umorzenie całości należności należy badać jaki wpływ na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych będzie miała spłata całego zadłużenia. Organ ustalając, że koszty związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą 674,31 zł miesięcznie, natomiast miesięczne dochody są w wysokości 511,32 zł, stwierdził, że skarżąca nie ujawniła wszystkich dochodów lub też, że uzyskuje pomoc finansową od innych osób. Jednak dokładnie nie wyjaśnił tej kwestii, natomiast skarżąca wskazała, że otrzymuje pomoc od córki. Nie można jednak domagać się, aby osoba, która pomaga w trudnej sytuacji majątkowej rodzicom miała jeszcze faktycznie ponosić koszty spłaty powstałej należności. Organ wydając zaskarżoną decyzję bardzo mocno zaakcentował fakt otrzymania przez skarżącą wyrównania świadczenia w kwocie 5870,10 zł, z których to środków co ustalił na podstawie informacji Urzędu Skarbowego, skarżąca pokryła w części zobowiązanie innych jeszcze niż ZUS wierzycieli. Zdaniem organu to "świadczy, że zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń traktowane są przez skarżąca jako zobowiązania mniej ważne, gdyż nie zostały przez nią uregulowane". Odnosząc się do wyżej zawartych stwierdzeń należy zauważyć, że organ nie ustalił czy było wobec skarżącej prowadzone postępowanie egzekucyjne, czy wypłacone dla skarżącej wyrównanie świadczenia nie zostało zajęte przez komornika. Ponadto gdyby skarżąca nawet sama odebrała świadczenie (z akt wynika, że nie posiada rachunku bankowego) i dokonała wpłaty do komornika na rzecz egzekwowanych należności, nie można w stosunku do niej wyprowadzać negatywnych ocen, skoro zachowała się zgodnie z poleceniem organu egzekucyjnego działającego w tym zakresie w imieniu państwa. Ponadto należność wobec ZUS nie była przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a normalnym zachowaniem dłużnika jest spłata należności egzekwowanych przez komornika. To raczej organ swoim zachowaniem, a nie skarżąca potraktował swoją należność jako mniej ważną od tych przysługujących innym egzekwującym już wierzycielom. Przypomnieć należy, że skarżąca złożyła wniosek o umorzenie pismem z dnia [...].02.2008r., pieniądze otrzymała [...] listopada 2008 r. czyli w trakcie prowadzonego w tym zakresie postępowania. W końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że "kierując się słusznym interesem społecznym, mając na względzie zabezpieczenie wypłat świadczeń dokonywanych przez ZUS nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji". Odnosząc się do wskazanej powyżej argumentacji organu odwołującego się do "interesu społecznego" należy wskazać, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna z interesem publicznym ( tak NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007r. w sprawie IIGSK345/06 Lex nr 321267 ). Wskazane powyżej uchybienia organu pozwalają na stwierdzenie, że ocena organu w przedmiocie braku wystąpienia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest dowolna i tym samym przekracza granice tzw. uznania administracyjnego. W toku ponownego postępowania, organ kierując się powyższymi wskazaniami, uzupełni materiał dowodowy i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponowną decyzję, w której rzeczowo i wyczerpująco wyjaśni podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Mając więc na uwadze powyższe oraz naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.