II SA/Go 505/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P.R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (KMPSP) nałożył na P.R. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązków wskazanych w decyzji organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. W dniu 26 czerwca 2020 r. P.R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów i zażalenia na powyższe postanowienie, w którym podniesiono, że: 1. termin na złożenie zażalenia upłynął w dniu 17 czerwca 2020 r., podczas, gdy przedmiotowe postanowienie było wydane w marcu 2020 r., a grzywna powinna być uiszczona do dnia 16 kwietnia 2020 r., 2. wydanie postanowienia w terminie trwania pandemii koronawirusa winno skutkować zmianą terminu na wykonanie zobowiązania w nim zawartego, 3. otrzymanie w czerwcu 2020 r. postanowienia z marca 2020 r., z terminem wykonania obowiązku wskazanym na dzień [...] kwietnia 2020 r., mogło stwarzać problemy co do ustalenia skuteczności przedmiotowego pisma, 4. konsekwencją zdarzeń powyższych było uchybienie terminu nie z winy zobowiązanego. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (określany dalej jako KWPSP) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1123), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie KMPSP z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, P.R. został właściwie poinformowany w stosownym pouczeniu zawartym w tym postanowieniu. W ocenie KWPSP argumentacja zawarta we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia jest niewystarczająca do uznania żądania strony. Przedmiotowe postanowienie zostało wysłane do zobowiązanego w dniu 20 marca 2020 r. Zobowiązany nie podjął korespondencji pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki przez operatora pocztowego, tj. 24 marca 2020 r. i 1 kwietnia 2020 r. Zdaniem organu w myśl art. 44 § 4 k.p.a. byłoby to skuteczne doręczenie, gdyby nie wprowadzone w dniu 31 marca 2020 r., na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), zawieszenie biegu terminów procesowych. Dalej organ podkreślił, że zobowiązany w dniu [...] maja 2020 r. stawił się w Komendzie Miejskiej PSP z własnej inicjatywy, w sprawie omówienia toczącej się sprawy i – pomimo prośby Naczelnika Wydziału Kontrolno-Rozpoznawczego Komendy Miejskiej PSP by odebrał korespondencję z marca – odmówił wykonania tej czynności. W dniu 26 maja 2020 r. ponownie nadano przesyłkę do zobowiązanego, którą odebrał osobiście w dniu 10 czerwca 2020 r. Następnie organ zwrócił uwagę, że organ I instancji, wydając [...] marca 2020 r. postanowienie, uwzględnił okoliczności wynikające z możliwości odbioru korespondencji przez zobowiązanego w sposób opisany w art. 44 ust. § 1-3 k.p.a., gdyż pomiędzy nadaniem postanowienia a datą wykonania obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia wyznaczono termin blisko czterech tygodni. Organ stwierdził też, że wprowadzenie zawieszenia terminów procesowych dało zobowiązanemu dodatkowy czas na wywiązanie się bądź to z obowiązków nałożonych decyzją KMPSP nr [...], bądź nakazu wynikającego z postanowienia KMPSP nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że nie można uznać, iż brak złożenia zażalenia w terminie wynikał z winy organu, jak sugeruje to pełnomocnik zobowiązanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy co najmniej od [...] maja 2020 r. (data wystawienia pełnomocnictwa przez zobowiązanego pełnomocnikowi) P.R. miał sposobność konsultacji z adwokatem, z czego skorzystał dopiero w dniu 18 czerwca 2020 r., a więc w ósmym dniu po odebraniu postanowienia KMPSP nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Uwzględniając wszystkie okoliczności w przedmiotowej sprawie organ uznał, iż powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Strona nie uprawdopodobniła bowiem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Nie wskazała również, że uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć. W związku z czym organ uznał, iż wniosek o przywrócenie terminu nie zasługiwał na uwzględnienie. P.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na postanowienie KWPSP z dnia [...] sierpnia 2020 r., w której zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść strony odwołującej się i w konsekwencji uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, 2. art. 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie KMPSP nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami opłaty skarbowej od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa. Pełnomocnik wskazał, że podjęcie przez organ trzech prób doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej postanowienie o nałożeniu grzywny (w czasie sytuacji kryzysowej związanej z COVID-19, w dniu 15 maja 2020 r. oraz pismem poleconym, doręczonym w dniu 10 czerwca 2020 r.) świadczy o tym, że organ sam miał problem z ustaleniem poprawności skutecznego doręczenia. Pierwsza przesyłka była wysłana w okresie tzw. "lockdownu" spowodowanego COVID-19. W tym znaczeniu obowiązki nałożone przez Państwo polegające na niewychodzeniu z domu były bezpośrednią przyczyną braku odbioru tej konkretnej korespondencji. Druga z kolei próba doręczenia postanowienia w dniu 15 maja 2020 r. była również w tym okresie. Skarżący miał prawo nie odebrać korespondencji, gdyż nie mógłby uzyskać należnej mu ochrony prawnej, przy czym w tym okresie terminy nie biegły. Nadto w ocenie skarżącego oczywistym było, iż skoro termin uiszczenia grzywny minął, to organ kolejny raz wyznaczając obowiązek uiszczenia grzywny wskaże nowy termin przyszły. Ponadto pełnomocnik wskazał, że czerwcową korespondencję zaadresowano do skarżącego, chociaż od [...] maja 2020 r. skarżący działał przez pełnomocnika. Zdaniem pełnomocnika powyższe oznacza, że postanowienie o nałożeniu na P.R. grzywny nigdy nie zostało mu skutecznie doręczone. Nadto działanie w okresie COVIDU było na tyle utrudnione, że uznać należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca uprawdopodobniła, że do uchybienia terminu doszło bez jej winy. Trudno obciążać skarżącego brakiem skutecznego działania w okresie "lockdownu" spowodowanego pandemią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 tego artykułu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że organ rozpatrujący podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek ten został wniesiony w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz ustalić datę doręczenia aktu administracyjnego, służącą obliczeniu terminu do wniesienia od tego aktu środka odwoławczego. Ustalenie czy i w jakim terminie skarżącemu zostało doręczone postanowienie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] wymaga uwzględnienia szczególnej regulacji obowiązującą w czasie podjęcia przez organ próby pierwszego doręczenia, a związanej z pandemią COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodanym do tej ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan taki obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., przy czym, zgodnie w art. 68 ust. 6 i 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) należy do daty końcowej doliczyć siedmiodniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynały swój bieg, a zawieszone biegły dalej. Z tych względów doręczenie przesyłki wysłanej stronie 20 marca 2020 r. i awizowanej w dniach 24 marca i 1 kwietnia 2020 r. nie mogło być skuteczne. Stąd zasadnie KMPSP podjął działania mające na celu ponowne doręczenie opisanego na wstępie postanowienia o wymierzeniu grzywny. Za skuteczne i wywołujące skutki procesowe należy uznać natomiast doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej zaskarżone postanowienia, wysłanej dnia 26 maja 2020 r., dokonane w dniu 10 czerwca 2020 r. (przesyłka została odebrana przez skarżącego osobiście, co zostało potwierdzone na dowodzie doręczenia - k. 44 i 45 akt administracyjnych). Dla ustalenia skuteczności tego doręczenia konieczne jest odniesienie się do zarzutu strony dotyczącego jej działania w tym okresie przez pełnomocnika. Z akt sprawy administracyjnej oraz akt podobnej sprawy z udziałem tych samych stron, objętej kontrolą w sprawie o sygn. akt II SA/Go 504/20 wynika, że adwokat P.M., który w dniu 21 maja 2020 r. telefonicznie skontaktował się z pracownikiem organu, a następnie w dniu 26 maja 2020 r. stawił się w siedzibie organu, legitymował się pełnomocnictwem z dnia [...] maja 2020 r. (k. 41 akt administracyjnych), które to pełnomocnictwo dotyczyło, jak to wyraźnie w nim wskazano "wszelkich spraw związanych z wystawieniem tytułów egzekucyjnych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r." Sprawy wskazane w tym pełnomocnictwie nie były związane z przedmiotem niniejszej sprawy, tj. postanowieniem KMPSP nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. (k. 34-37 akt administracyjnych), nakładającym na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] ( k.1-22 akt administracyjnych), objętych tytułem wykonawczym nr [...] (k. 32-33 akt administracyjnych). Podane w tym pełnomocnictwie tytuły wykonawcze dotyczyły bowiem postanowień KMPSP z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]) oraz z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]), nakładających na skarżącego grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Pełnomocnictwo dotyczące niniejszej sprawy, również opatrzone datą [...] maja 2020 r., wpłynęło do organu II instancji w dniu 4 sierpnia 2020 r. (k. 57-58 administracyjnych), a więc już po dokonaniu stronie doręczenia postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. Podkreślić należy, że art. 32 k.p.a. nie rozróżnia rodzajów pełnomocnictwa organ administracji publicznej powinien jednak brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem (por. M. Jaśkowska Małgorzata, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, SIP LEX, tezy do art. 32.) W orzecznictwie podkreśla się, że pełnomocnictwo musi być udzielone do konkretnej sprawy. Z tego, że dana osoba występuje w roli pełnomocnika strony w innych postępowaniach nie można wyprowadzać wniosku, że ma ona status pełnomocnika także w innych postępowaniach z udziałem tej samej strony (por. wyroki NSA z 31 maja 1996 r., SA/Sz 1757/95; 3 września 1997 r., V SA 629/96 oraz 31 maja 2000 r., I SA/Wr 2034/97). Obowiązek doręczania pism dotyczy bowiem pełnomocnika ustanowionego w sprawie i organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2007 r., VI SA/Wa 104/07). Mając na uwadze te okoliczności oraz przyjmowane w judykaturze i znajdujące oparcie w przepisach postepowania stanowisko należy uznać, że doręczenie dokonane w dniu 10 czerwca 2020 r. stronie było skuteczne bowiem w tym czasie nie była jeszcze w niniejszej sprawie reprezentowana przez pełnomocnika- adwokata P.M. Podkreślenia wymaga, że pełnomocnik jest profesjonalistą więc nie może być mowy o jakichkolwiek wątpliwościach dotyczących rozróżnienia spraw strony, tym bardziej, że pełnomocnictwo dotyczące niniejszej sprawy pochodzi z [...] maja 2020 r., co oznacza, że pełnomocnik już w tamtym okresie właściwie ją kwalifikował i odróżniał od innych spraw (których dotyczy drugie pełnomocnictwo). Pełnomocnictwo dotyczące niniejszej sprawy wpłynęło do organu na początku sierpnia 2020 r. i od tego momentu mogło wywierać skutki, o których mowa w art. 32 i 40 § 2 k.p.a. (co organ przestrzegał). Wcześniej, wobec braku jakichkolwiek wątpliwości co do treści pełnomocnictwa złożonego 26 maja 2020 r. nie było potrzeby wzywania pełnomocnika do jego uzupełnienia czy wyjaśnienia jego zakresu. Rozpatrując wniosek strony pod kątem braku jej winy w dopełnieniu czynności w odniesieniu do tej daty doręczenia czyli 10 czerwca 2020 r. wskazać należy, że ocena zawinienia następuje według zobiektywizowanego miernika staranności, którego wymaga się do strony dbającej należycie o swoje interesy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II GSK 2857/17). Z treści skargi, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wynikają żadne szczególne okoliczności dotyczące istotnego dla sprawy okresu czyli od dnia [...] czerwca 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. Kwestie poprzednich nieskutecznych doręczeń nie mają żadnego wpływu na ten stan rzeczy, podobnie jak ewentualna wymagalność grzywny określonej w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r. Ta ostatnia okoliczność w ogóle nie podlega badaniu w niniejszej sprawie, gdyż, zgodnie z niezmiennym od lat stanowiskiem doktryny i orzecznictwa w postępowaniu incydentalnym (którym jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu) akty merytoryczne nie mogą być w żadnym zakresie kontrolowane (w tym przez sąd w ramach art. 135 p.p.s.a.). Z tych też względów odnoszenie się przez sąd do kwestii merytorycznych podniesionych w skardze jest niedopuszczalne. Inne okoliczności, podnoszone w skardze oraz piśmie pełnomocnika strony z dnia [...] listopada 2020 r., również nie usprawiedliwiają uchybienia strony, która 10 czerwca 2020 r. odebrała osobiście przesyłkę postanowieniem wraz z właściwym pouczeniem. Jeśli przyjąć nawet, że skarżący pozostawał w przekonaniu, że to jej pełnomocnik prowadzi niniejszą sprawę otrzymując postanowienie miał dostatecznie dużo czasu by te kwestię wyjaśnić (ze skargi pisma procesowego nie wynika by w okresie od [...] do [...] czerwca 2020 r. występowały jakiekolwiek przeszkody ograniczające stronę). W odniesieniu do wywodów zawartych w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia [...] listopada 2020 r., dotyczących jego wizyty w siedzibie organu i przeglądania akt wskazano już wyżej, że pełnomocnictwo dotyczące niniejszej sprawy pochodzi z [...] maja 2020 r., co oznacza, że pełnomocnik już w tamtym okresie miał pełne rozeznanie dotyczące spraw strony i ich sygnatur. Jakiekolwiek istotne dla oceny wniosku o przywrócenie terminu powody, dla których nie złożył w tamtym okresie pełnomocnictwa dotyczącego niniejszej sprawy nie zostały przez stronę podniesione (w szczególności z wniosku, podobnie, jak i ze skargi nie wynika by niezłożenie tego pełnomocnictwa wcześniej niż z datą złożenia zażalenia i wniosku o przywrócenie terminu było spowodowane jakimiś wyjątkowymi i niedającymi się przezwyciężyć okolicznościami, leżącymi czy to po stronie skarżącego, czy jego pełnomocnika). Taką okolicznością nie jest ogólnikowe powoływanie się na sytuację pandemiczną, gdyż w okresie doręczenia czynności administracyjne i procesowe mogły być wykonywane, a ze skargi nie wynikają konkretne przeszkody dotyczące okresu od dnia doręczenia postanowienia do dnia złożenia zażalenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Z tych względów należy uznać, ze w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, jak i jakichkolwiek innych przepisów obligujących sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych względów, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).