II SA/Go 507/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na czynności Starosty Powiatu z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia oraz żądania uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności, II. orzeka, że zaskarżone czynności nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącego T.S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 18 lutego 2013 r. T.S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PPU "P", zgłosił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prace geodezyjne, których przedmiotem była inwentaryzacja wskazanej w zgłoszeniu sieci teletechnicznej w powiecie. W celu realizacji zgłoszenia, organ udostępnił dane i informacje zgromadzone w bazach danych ewidencji gruntów oraz szczegółowych osnów geodezyjnych. Za czynności te Starosta wystawił w dniu [...] marca 2013 r. fakturę VAT nr [...] na kwotę 82,61 zł oraz rachunki nr [...], nr [...], nr [...] na łączną kwotę 1129,00 zł. Jako podstawę prawną dla wystawienia rachunków organ wskazał rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333 ze zm.), natomiast jako podstawę prawną dla wystawienia faktury przyjęto cennik usług ośrodka dokumentacji geodezyjnej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., wprowadzony zarządzeniem Nr [...] Starosty z dnia [...] stycznia 2004 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. radca prawny A.P., działając na zlecenie T.S., na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), w związku z art. 3 § 2 pkt 4 wspomnianej ustawy, wezwała do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nałożeniu oraz żądaniu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne i dodatkowe opisane w fakturze VAT oraz rachunkach. Wskazane naruszenie miało polegać na nałożeniu opłat za wskazane czynności bez zachowania odpowiedniej formy, tj. decyzji administracyjnej, wbrew dyspozycji przepisu art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w związku z pkt 9.1 i 9.9 postanowień dodatkowych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333). Zarzucono także błędne naliczenie opłat. W dniu 28 marca 2013 r. organ administracji otrzymał wskazane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Starosta nie udzielił odpowiedzi na to pismo. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), pismem z dnia [...] maja 2013 r. skargę na ww. czynności Starosty w zakresie nałożenia oraz żądania uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności rzeczonych czynności, wniósł T.S., reprezentowany przez radcę prawnego A.P.. Zaskarżonym czynnościom zarzucił naruszenie: – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), – art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), – punktów 9.1 oraz 9.9 postanowień dodatkowych z zw. z ust. 1, tabelą nr I załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333), – art. 2 § 2 w związku z art. 21 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r., Nr 137, poz. 926 ze zm.), – art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), – art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r., Nr 64, poz. 565 ze zm.). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumenty i zarzuty podnoszone podczas wcześniejszych etapów postępowania. Podkreślił konieczność wydania w przedmiotowej sprawie decyzji w zakresie ustalenia ww. opłat, przywołując przy tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto, zarzucono niewłaściwe zastosowanie współczynnika przy obliczaniu wysokości opłat – 1,0 zamiast 0,5, co ma stać w sprzeczności z wskazanym wyżej załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury, będąc bezprawną praktyką ukierunkowaną na osiągnięcie maksymalnego zysku. W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż wprowadzony przez siebie cennik usług nr [...] dotyczy czynności technicznych, a nie administracyjnych. W tej sytuacji organ występuje jako usługodawca, który w obrocie gospodarczym jest uwarunkowany przepisami prawa cywilnego, a nie administracyjnego, świadcząc usługi według ustalonych stawek opłat. Nie należy tym samym, w takiej sytuacji, wydawać decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu błędnego naliczenia opłat, organ uznał, iż w tym przypadku nie doszło do łącznego spełnienia warunków określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, ponieważ nie można uznać za wprowadzony jednolity standard wymiany danych numerycznych, co uprawniałoby do zastosowania przelicznika o wartości 0,5. Starosta nie określił tego standardu narzucając korzystanie z określonego programu, ponieważ dopuszczalne było również przekazywanie danych w innej formie. Uznając w konsekwencji niezasadność skargi, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tj. nie mające charakteru decyzji lub postanowień), uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie ten warunek formalny został spełniony. Po odebraniu w dniu 19 marca 2013 r. przez skarżącego wystawionych w dniu [...] marca 2013 r. rachunków oraz faktury, skierował on datowane na dzień [...] marca 2013 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 28 marca 2013 r. W związku z powyższym, pismo skarżącego wzywające do usunięcia naruszenia prawa należy uznać za wniesione w terminie. Zgodnie z art. 53 p.p.s.a. jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa możliwe jest wniesienie skargi. Skarga wpłynęła do organu w dniu 24 maja 2013 r., w związku z czym skargę należy uznać za wniesioną w terminie. W tym stanie faktycznym Sąd zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przechodząc od ogólnych uwag do oceny zasadności wniesionej skargi, należy zauważyć, że z treści nowego unormowania art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym jest odpłatne. Wymieniony przepis został dodany do ustawy na podstawie art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489). Przed wejściem w życie wskazanego przepisu kwestie dotyczące odpłatności regulował art. 40 ust. 3b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Na podstawie upoważnienia z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie ustalające wysokość opłat za czynności geodezyjne. W rozporządzeniu tym określono m.in. wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, które są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wymieniona tabela wskazuje wysokość opłat za ewidencję i modernizację ewidencji gruntów i budynków, powszechną taksację nieruchomości, udostępnienie materiałów zasobu dla celów związanych ze sporządzeniem operatów szacunkowych nieruchomości, czy też wgląd do materiałów zasobu dla celów związanych z wykonaniem prac geodezyjnych niepodlegających obowiązkowi zgłoszenia. Uprzednio obowiązujący ust. 3b art. 40 tej ustawy również przewidywał odpłatność za uzyskanie informacji z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Odnosząc się do zasadniczego problemu prawnego sprawy należy zauważyć, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są daninami publicznymi w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP, pobieranym przez państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Charakterystyka tych opłat przemawia za uznaniem ich za daniny, które nie mają charakteru podatkowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12). Zgodnie z wspomnianym art. 217 Konstytucji RP, nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe i stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe. Art. 11 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, pod pojęciem niepodatkowych należności budżetowych nakazuje rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Uprawniona jest zatem konkluzja, że Powiatowy Ośrodek Geodezji i Kartografii jest jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a pobierane przez niego na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne opłaty za wykonanie czynności geodezyjnych i kartograficznych są dochodami stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe. W sprawie naliczania przedmiotowych opłat zastosowanie znajduje także art. 61 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 są w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. W świetle przepisu art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze. Trzeba też odnotować, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz działu III Ordynacji podatkowej. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że od momentu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustalenie opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Straciły zatem aktualność poglądy ukształtowane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, że ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne uznawane było za czynność materialno-techniczną (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2012r., sygn. akt I OW 172/11, postanowienie NSA z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt I OW 7/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 307/12). Kontrola legalności czynności oraz decyzji ustalających opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego następuje w drodze sądowoadministracyjnej. Skoro zaś dokonane przez organ czynności okazały się niezgodne z prawem należało stwierdzić ich bezskuteczność. Odpowiedź na pytanie o zasadność ustalenia i pobrania opłaty jest możliwa dopiero, gdy organ sformułuje swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji, poza wskazaniem odpowiednich przepisów i odniesienia się do ustalonego stanu faktycznego, Starosta powinien dokładnie wyjaśnić kwestie podstaw prawnych, na podstawie których zostały ustalone odpłatności za wykonane czynności geodezyjne i kartograficzne. W tym względzie organ powinien mieć na uwadze, że opłaty te mają charakter publiczny i pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji. W żaden sposób nie mogą być zatem uznane za stosunek o charakterze cywilnoprawnym, skoro strony nie mają swobody kształtowania łączącego je stosunku prawnego. Na marginesie Sąd zauważa, że wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), który to przepis stanowił podstawę wydanego przez Ministra Infrastruktury rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Akt ten został wydany w braku szczegółowych wytycznych ustawowych i wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawy, w zakresie w jakim odnosił się do wysokości opłat oraz podstaw ich naliczania. Jednocześnie Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu na okres 12 miesięcy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzono bezskuteczność zaskarżonych czynności. O kosztach postępowania określonych w pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a.