II SA/Go 512/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 września 2014 r. , nr LVII/414/14 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w dniu 25 września 2014 r. podjęła uchwałę nr LVII/414/14 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) oraz art. 11 pkt 6 lit. j ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 2015 r. poz. 199 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), wnosząc w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zaskarżonym aktem Rada Miejska na sesji w dniu 25 września 2014 roku uchwaliła zmianę studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Po przestawieniu przez Burmistrza Wojewodzie w/w uchwały wraz załącznikami i dokumentacją prac planistycznych w dniu 2 października 2014 roku w celu oceny zgodności aktu z przepisami. Wojewoda pismem z dnia [...] października 2014 roku ze względu na braki w złożonej dokumentacji planistycznej zwrócił Burmistrzowi uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych celem jej uzupełnienia i przedłożenia ponownie do oceny zgodności z przepisami prawa. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe pismo organ nadzoru ponownie wezwał Burmistrza do przesłania w ciągu 14 dni w/w dokumentów. W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz odpowiedział, że podjął procedurę zmierzającą do uzyskania brakujących opinii i uzgodnień. W dniu 19 czerwca 2015 roku Burmistrz przesłał uzupełnioną dokumentację prac planistycznych. W wyniku przeprowadzonych czynności nadzorczych Wojewoda stwierdził brak właściwego załącznika graficznego, którego standardy określono w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy tj. sporządzonego na kopii mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Przesłany załącznik graficzny nr 2 do uchwały stanowił pomniejszenie mapy topograficznej w skali 1:25.000, co organ nadzoru uznał za naruszenie zasad sporządzania studium. Ponadto organ nadzoru stwierdził w nadesłanej dokumentacji brak dowodu na okoliczność, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał opinię o projekcie zaskarżonego studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Uznając, że zaskarżony akt podjęty został z istotnym naruszeniem przepisów naruszenie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art.1 pkt 6 j u.p.z.p., Wojewoda w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały sporządzonej z naruszeniem zasad sporządzania studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jej uwzględnienie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przyznał brak właściwego załącznika graficznego oraz brak opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o projekcie przedmiotowego studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określana dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 września 2014 r. nr LVII/414/14 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – określana dalej jako u.s.g.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 – na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312 , wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2025/11 , M. Jagielska , Jacek Jagielski /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, C.H.BECK 2013, s. 554 ). Przy czym rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należało uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. , II OSK 1287/11). Organ nadzoru zaskarżył powyższą uchwałę jedynie w całości Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Powyższy przepis wprowadza sankcję związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego , a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Należy przyjąć, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium lub planu miejscowego. Sformalizowaną procedurę sporządzenia i uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy po uprzednim podjęciu uchwały przez organ stanowiący gminy została określona w art. 11 u.p.z.p.. Jednym z etapów tej procedury jest wystąpienie o opinie do wymienionych w ustawie organów. Zgodnie z art. 11 pkt 6 lit. j wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązani zostali do wystąpienia o uzgodnienie projektu studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Konieczność podejmowania czynności ustalonych przez ustawodawcę w trakcie procedury sporządzania studium zapewnia zainteresowanym podmiotom na różnych etapach procesu planowania, przeprowadzenie na właściwym etapie kontroli legalności podejmowanych w projekcie rozwiązań w zakresie uzyskiwanych uzgodnień i opinii stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu lokalnego prawa. W konsekwencji pominięcie którejś z czynności może wpływać na treść rozstrzygnięcia. Tym samym nie zwrócenie się przez organ do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska o opinię w przedmiocie projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko stanowi istotnie naruszenie trybu jego sporządzania. Za naruszenie zasad sporządzania studium należy natomiast uznać nie sporządzenie załącznika graficznego do studium zgodnie z wymogami § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Załącznik ten winien stanowić zgodnie z Przytocznym przepisem kopię mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Sporządzenie tego załącznika jako pomniejszonej kopii mapy topograficznej o określonej skali stanowi naruszenie standardów dokumentacji planistycznej określonych w przepisach regulujących te kwestie. Mając powyższe na uwadze , uznając skargę za zasadną w oparciu o art. 147 p.p.s.a stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Odnośnie wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należało stwierdzić, że jest on bezzasadny.