II SA/Go 515/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. A.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...] Burmistrz, powołując się na art. 8 ust. 3, art. 8 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2, art. 64 oraz art. 64a ustawy 12 marca 2023 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; określanej dalej jako u.p.s.) oraz oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako k.p.a.), odmówił zwolnienia S.A.-R. z odpłatności za pobyt ojca P.A. w Domu Pomocy Społecznej. W obszernym uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że uwzględniając dobrą sytuację finansową wnioskodawczyni nie ma podstaw do zwolnienia jej z odpłatności za pobyt ojca w DPS. S.A.-R. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała na swą trudną sytuację rodzinną i zdrowotną , co w jej ocenie powinno stanowić podstawę do zwolnienia z obowiązku odpłatności za pobyt ojca w DPS. Po rozpatrzeniu odwołania S.A.-R. decyzją z 12 kwietnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując na art. 64 u.p.s. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2023 r., nr [...] odmawiającą zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt ojca P.A. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu I instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Decyzja jako akt prawa administracyjnego powinna być zgodna zarówno z obowiązującym prawem materialnym, jak i proceduralnym. Organ administracji publicznej rozpatrując konkretną sprawę administracyjną w oparciu o przepisy prawa materialnego regulującego daną dziedzinę życia społecznego równocześnie ma obowiązek przestrzegania procedury administracyjnej. W ocenie Kolegium organ I instancji w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa materialnego, w tym przypadku u.p.s. Następnie przytoczyło treść art. 64 u.p.s. i zauważyło, że zmianie uległ stan prawny w związku z wejściem w życie z dniem 27 stycznia 2022 r. zmiany wprowadzonej na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66; dalej jako u.z.u.p.s.). Mianowicie zmienione zostało brzmienie art. 64 u.p.s. przez dodanie pkt 7, zgodnie z którym organ możne zwolnić z opłaty jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do DPS lub mieszkańca DPS obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu u.z.u.p.s., dodany przepis ma umożliwić osobie obowiązanej do ponoszenia opłaty uwolnienie się od obowiązku pokrywania kosztów przebywania pensjonariusza w DPS z powodu zawinionego przez tego pensjonariusza działania naruszającego więzi rodzinne mające ten obowiązek uzasadniać. Jednak - w ocenie Kolegium - w przedmiotowej sprawie odwołująca nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości rażącego naruszenia przez ojca obowiązków rodzinnych. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2023 r., II SA/GI 1468/22, że zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach całego społeczeństwa. Przy czym nie można doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa. Dalej Kolegium wskazało, że "ustawy zapada w ramach uznania administracyjnego, gdzie konieczne jest uwzględnienie zasad współżycia społecznego". Faktycznie pojęcie tych uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione w nim przykłady zdarzeń uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania okoliczności związanych ze stanem zdrowia zobowiązanej lub członków jej rodziny, jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanej. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, że odwołująca jest w dobrej sytuacji materialnej, prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i synem, a łączny dochód na osobę w rodzinie w miesiącu lipcu 2019 r. wyniósł: 8.505,67 zł, co na osobę stanowiło 2.835,22 zł, zatem dochód strony jest wyższy od kwoty 300% kryterium dochodowego osoby w rodzinie - 1584 zł. Kolegium podkreśliło, że w świetle orzecznictwa sądowego swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s., jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna. Zdaniem Kolegium organ I instancji podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości i prawidłowo ocenił, że w sprawie nie występują zarówno przesłanki fakultatywne, jak i obligatoryjne, uzasadniające zwolnienie S.A.- R. z odpłatności za pobyt ojca "w DPS (prawidłowo powinno być "w DPS"). W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S.A.-R. wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu opisała przebieg i stan spraw prowadzonych z jej udziałem przez organy, a dotyczących ustalenia skarżącej odpłatności za pobyt jej ojca P.A. w DPS, odmowy zwolnienia z tej opłaty oraz postępowania dotyczącego przywrócenia terminu. Podkreśliła, że w czerwcu 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpatrzył trzy skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wyrokami kolejno w sprawie II SA/Go 168/21 z 9 czerwca 2021 r. Sąd uchylił decyzję SKO z [...] grudnia 2020 r., nr [...], następnie w sprawie II SA/Go 162/21 z 9 czerwca 2021 r. uchylił decyzję SKO z [...] grudnia 2020 r., nr [...] i wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. w sprawie II SA/Go 385/21 uchylił decyzję SKO z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu każdego z wyroków Sąd wskazał na szereg naruszeń przepisów proceduralnych ze strony zarówno organu I, jak i II instancji. Sąd wskazał organom praktycznie gotową instrukcję, jak należy postępować przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jakie przepisy i okoliczności należy wziąć pod rozwagę. Co więcej organ I instancji usilnie podejmuje próby egzekucji nieprawomocnej decyzji, którą również WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił. Skarżąca podniosła, że oprócz niej P.A. posiada jeszcze dwójkę dzieci, synów T. i R.. W rozpatrywanej sprawie organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie wobec wszystkich zstępnych. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca DPS. Organ, aby obciążyć opłatą za dany okres powinien znać stan dochodów wszystkich potencjalnie zobowiązanych. Całkowicie niezrozumiałe jest dla skarżącej, że na miesięczne utrzymanie syna ma jej wystarczyć zaledwie 1500 zł, a na utrzymanie P.A. potrzebne jest ponad 4000 zł. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w sprawie odpłatności za pobyt P.A. w DPS doprowadzi do sytuacji, że będzie zmuszona odmawiać możliwości rozwoju własnemu dziecku. Wskazała, że P.A. nie interesował się swoimi dziećmi. Nie pojawił się nawet, gdy jego syn uległ tragicznemu wypadkowi i wiele miesięcy spędził w szpitalu. Nie obchodziło go, czy jego syn przeżył, w jakim jest stanie, czy potrzebuje pomocy. Do dnia dzisiejszego nie odwiedza i nie kontaktuje się z synem. Pisanie natomiast jakie koszty ponosi Państwo na utrzymanie DPS-ów, dróg itp., jest dla skarżącej absurdalne. Wskazała, że pracuje od 19 roku życia, płaci podatki, a zatem dokłada swoją "cegiełkę" do utrzymania Państwa. Natomiast P.A. praktycznie nigdy nie pracował, nie brał czynnego udziału w życiu społecznym. Nic od siebie nie dał, ale w zamian otrzymać ma wiele. Z ustawowej definicji rodziny (art. 6 pkt 14 u.p.s.) wynika, iż "rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Jak z samej definicji wynika P.A. do tej rodziny nigdy nie należał. To była tylko i wyłącznie jego decyzja, a na dzień dzisiejszy konsekwencje tej decyzji ponosić musi skarżąca. Jednocześnie skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu I instancji dotyczącym rzekomego wywiadu przeprowadzonego z P.A.. Organ w sposób sprzeczny i niezrozumiały relacjonuje z nim rozmowę. W pierwszej kolejności organ I instancji wskazuje, że weryfikował sposób spełniania obowiązku alimentacyjnego przez P.A. wraz z Komornikiem Sądowym R.H.. Z analizy wynika, że alimentów nie płacił i w dalszym ciągu ma w tym zakresie zaległości. W dalszym toku pisma organ daje wiarę przesłuchiwanemu, schorowanemu człowiekowi, który na pytanie czy płacił alimenty odpowiada "Jak mogłem to płaciłem". Na tej podstawie organ z całą powagą stwierdza, że P.A. płacił, a moje oświadczenie jest sfałszowane. Skarżąca po raz kolejny wskazała, że była u ojca tylko jeden raz w celu uzyskania dokumentu, tj. oświadczenia o niepłaceniu alimentów i nieutrzymywaniu ze mną i moim bratem kontaktów przez całe nasze życie. Z uwagi na to, że ojciec jest schorowany i niedołężny, przygotowała wydrukowane na komputerze oświadczenie, które P.A. dobrowolnie, własnoręcznie podpisał. Dla tego typu oświadczeń nie jest wymagany całościowy własnoręczny rękopis opatrzony datą i podpisem. Nie był to testament haliograficzny, lecz zwykłe oświadczenie woli/wiedzy. Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga żadnej szczególnej formy (notarialnej, poświadczonej, czy z datą pewną). Do skargi skarżąca załączyła oświadczenie matki A.M. z [...] stycznia 2023 r., w którym wyjaśniła, że P.A. nie wywiązywał się z obowiązków rodzinnych i ojcowskich. Nadużywał alkoholu, po którym był agresywny. Z tego powodu był dyscyplinarnie zwalniany z pracy. Nie pomagał w obowiązkach domowych. Na sprawę rozwodową stawił się pijany i sąd ograniczył mu prawa rodzicielskie bez wniosku. Z uwagi na to, że została sama z dziećmi nie miała czasu, ani sił pozbawić go praw rodzicielskich. Dodała, że P.A. nie płacił alimentów, nigdy nie interesował się nią, ani dziećmi. Nie utrzymywał kontaktu, nie brał czynnego udziału w życiu dzieci, ani ich nie odwiedzał w żadne urodziny, czy święta. Obecnie ma on zapewnioną specjalistyczną opiekę i może żyć beztrosko. Nie obchodzi go sytuacja zdrowotna niepełnosprawnego syna, którym – po złamaniu nogi - na zmianę opiekują się pozostałe dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r, poz. 1634.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą zwolnienia S.A.-R. z odpłatności za pobyt ojca P.A. w Domu Pomocy Społecznej. Powyższe decyzje rozpoznawały wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2019 r., a ich podstawę stanowiły przepisy u.p.s. Zgodnie art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Ponadto stosownie do art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Przy czym powyższe przepisy miały zastosowanie w sprawie w brzmieniu nadanym u.z.u.p.s., gdyż stosownie do art. 2 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w warunkach związania wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 23 czerwca 2021 r., II SA/Go 385/21, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia S.A.-R. z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stosownie do art. 153 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, iż pozostałe dwa wyroki, na które powołuje się skarżąca w skardze dotyczyły innych spraw, a mianowicie decyzji zmieniającej wysokość odpłatności skarżącej za pobyt ojca w DPS (II SA/Go 168/21) oraz decyzji odmawiającej zwolnienia skarżącej z powyższej odpłatności (II SA/Go 162/21), rozpoznającej jej wniosek z [...] lipca 2020 r. (o czym jeszcze będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). W myśl wspomnianego art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowowydanego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 6 do art. 153 i powołane tamże orzecznictwo). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r., II FSK 2523/12). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego, a także zmiany przepisów, co zresztą wprost zostało wskazane w art. 153 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie po wydaniu powyższego wyroku zmieniła się treść przepisów art. 64 i art. 64a u.p.s., co organy zobowiązane były uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności należy zwrócić uwagę na dodany do art. 64 u.p.s. punkt 7, który rozszerzył przesłanki zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, o rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty okoliczności, co niewątpliwie było istotne z punktu widzenia okoliczności podnoszonych przez skarżącą w toku całego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 385/21 Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, koncentrując się na prawidłowości ustalenia (zmiany) wysokości opłaty na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., co było przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją SKO z [...] grudnia 2020 r., nr [...], poddanej kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Go 168/21. Organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób wszechstronny i wnikliwy analizy argumentacji skarżącej przez pryzmat zasadniczego przepisu, który jest podstawą do zwolnienia od odpłatności, tj. art. 64 u.p.s. i nie dokonał wykładni tego przepisu na użytek toczącego się postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca w toku postępowania powoływała się na to, iż samotnie wychowuje dziecko, pomaga finansowo bratu i matce, którzy są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, co w efekcie uniemożliwia jej wywiązywanie się z odpłatności. Podkreśliła również, iż nie łączą ją żadne więzy rodzinne z ojcem, który nie uczestniczył w jej wychowaniu i nie łożył na nią alimentów w dzieciństwie. W aktach sprawy znajduje się pozew złożony do Sądu Rejonowego o ustalenie nieistnienia jej obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Organ do tych okoliczności w ogóle nie odniósł w kontekście art. 64 u.p.s. Jednocześnie Sąd przesądził, że po nowelizacji u.p.s. ustawą z 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690), zwolnienie z opłat odnosi się nie tylko do sytuacji, w której dana osoba przebywa w domu pomocy społecznej, lecz także do sytuacji, gdy jest do niego kierowana. Oznacza to, że osoba ustawowo zobowiązana do wnoszenia opłat może zwrócić się o zwolnienie, zanim opłata zostanie wyliczona. Ponadto Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącej wskazujące na konieczność prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie jednocześnie wobec wszystkich zstępnych. Powyższe stanowisko przyjmowane w orzecznictwie odnosi się bowiem do postępowań w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS, a nie postępowań w przedmiocie zwolnienia z odpłatności. W związku z tym – mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. - ponawiane w tym zakresie zarzuty skarżącej nie mogły być uwzględnione. W końcowej części uzasadnienia Sąd nakazał organowi odwoławczemu przy ponownym rozpoznawaniu sprawę, dokonanie oceny wniosku skarżącej uwzględniając przepisy regulujące instytucję zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS, w szczególności treść art. 64 u.p.s., po uprzednim dokonaniu jego wykładni oraz w kontekście decyzji ustalającej wysokość tej opłaty. Konieczne będzie również uwzględnienie zmian, jakie zaszły po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż organy równolegle rozpoznają odrębnie dwa wnioski skarżącej o zwolnienie z opłaty (tj. z dnia [...] lipca 2020 r. i [...] sierpnia 2019 r.). Stąd konieczne będzie porównanie tych wniosków i ich zakresu, aby nie doszło do rozstrzygania w tym samym przedmiocie. Zdaniem Sądu niestety organ odwoławczy ponownie nie rozpoznał istoty sprawy z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest tak dalece lakoniczne i abstrakcyjne, iż mogłoby zostać wykorzystane w każdej sprawie w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Sporządzone zostało w oderwaniu od okoliczności sprawy. Jedyny element indywidualizujący dotyczy przekroczenia 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.s. stanowiło przesłankę do obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS, ale nie było to przecież przedmiotem niniejszego postępowania. Jego ogólnikowość jest tak daleko posunięta, iż pomija nawet do jakiego wniosku skarżącej się odnosi się decyzja i konieczne jest rekonstruowanie tego na podstawie akt administracyjnych i decyzji organu I instancji. Jest to istotna kwestia z punktu widzenia tego, że organy rozpoznają odrębnie dwa wnioski skarżącej w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w DPS. Zresztą organ odwoławczy - mimo zaleceń Sądu co do konieczności porównania tych dwóch wniosków i zasadności takiego procedowania - do tej okoliczności się nie odniósł. Zwrócić również należy uwagę, iż co do zasadniczej przesłanki, która mogłoby mieć zastosowanie w sprawie, tj. z art. 64 pkt 7 u.p.s., argumentacja organu sprowadza się do tego, że "odwołująca nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości rażącego naruszenia przez ojca obowiązków rodzinnych" i podzielenia poglądu wyrażonego "w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2023 r. II SA/GI 1468/22, że zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach". Jak łatwo zauważyć organ w żaden sposób nie odnosi się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą, która wskazywała, iż nie łączą ją żadne więzy rodzinne z ojcem, który nie uczestniczył w jej wychowaniu i nie łożył na nią alimentów w dzieciństwie oraz oświadczeń jej rodziców z [...] stycznia 2023 r. i [...]czerwca 2022 r. (k. 337 i 226), a także do pozwu złożonego do Sądu Rejonowego o ustalenie nieistnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec ojca, na co zresztą zwracał uwagę Sąd poprzednio rozpoznając sprawę. Organ nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i dlaczego w istocie nie kwalifikuje okoliczności podawanych przez skarżącą jako rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych. Podkreślić należy, iż negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji takich standardów nie spełnia i pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu organ odwoławczy ponownie nie przeprowadził w sposób wszechstronny i wnikliwy analizy argumentacji skarżącej przez pryzmat zasadniczego przepisu, który jest podstawą do zwolnienia od odpłatności, tj. art. 64 u.p.s. Podobnie jak w poprzedniej sprawie należy wskazać, iż nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie powyższej oceny za organ odwoławczy. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a) związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni wniosek skarżącej uwzględniając przepisy regulujące instytucję zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS, w szczególności treść art. 64 u.p.s., stosując się bezwzględnie do ocen i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 23 czerwca 2021 r., II SA/Go 385/21, czemu da wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a uwzględniając oczywiście zmiany stanu prawnego oraz ewentualne zmiany stanu faktycznego.