II SA/Go 521/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...] Prezydent Miasta zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. wydaną L.A. dla inwestycji: budowa zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej – budynki mieszkalne wielorodzinne oznaczone literami A i B z parkingiem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...], w zakresie zmiany projektu zagospodarowania terenu obejmującego budowę dodatkowych dwóch budynków oznaczonych literami C i D, stanowiącej uzupełnienie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej bezpośrednio przy granicy działek ewid. Nr [...]. Na skutek odwołania złożonego przez G.S. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. G.S. i G.S. wnieśli od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Przy czym postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. skarga G.S. została odrzucona przez tutejszy Sąd (postanowienie prawomocne). W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku jej wykonania. Wniosek powtórzony został w kolejnym piśmie procesowym pełnomocnika skarżących z [...] września 2021 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżących załączył do wniosku decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. (dalej jako PINB) z [...] sierpnia 2021 r. nakazującą G.S. i H.O. opróżnienie w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] bezpośrednio grożącego zawaleniem w terminie do 1 września 2021r. Postanowieniem z dnia 25 października 2021 r. tutejszy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji , stwierdzając uprawdopodobnienie przez skarżącą, iż zachodzi obawa, że dalsze prowadzenie inwestycji w oparciu o zaskarżoną decyzję może pociągnąć za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Za powyższym przemawiała zdaniem Sądu treść - załączonej do pisma procesowego z [...] września 2021 r. - decyzji PINB z [...] sierpnia 2021 r., nakazującej opróżnienie skarżącej budynku mieszkalnego przy ul. [...] z uwagi na niebezpieczeństwo zawalenia związane z niedostateczną statecznością zbocza skarpy. Jak wynika z treści w/w decyzji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ (PINB) nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z budową zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego przy ul. [...], wykonać zabezpieczenie oraz prowadzić stały dozór stateczności skarpy. Sąd uznał, iż powyższe uprawdopodabniało podniesione przez skarżącą, będącą współwłaścicielem nieruchomości (działka nr [...]) sąsiadującej z terenem inwestycji (działka [...]), w treści wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, twierdzenia co do niebezpieczeństwa powstania szkody lub nieodwracalnych następstw, ale także wskazuje na istniejące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia. Na powyższe postanowienie uczestnik postępowania – L.A. złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie. Wnoszący zażalenie zwrócił uwagę na bezprzedmiotowość decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. w związku z wydaną przez PINB w dniu [...] września 2021 r. decyzją potwierdzającą wykonanie przez inwestora robót zabezpieczających stateczność skarpy budynku położonego na działce [...], co pierwotnie stanowiło podstawę do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu oraz w związku z pismem PINB z dnia [...] listopada 2021 r., informującym, że inwestor wykonał zabezpieczenie skarpy w następstwie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r. i na skutek powyższych czynności decyzja o opróżnieniu lokalu stała się bezprzedmiotowa, ponieważ ustały przesłanki jej wydania. W odpowiedzi na zażalenie strona skarżąca wniosła o jego oddalenie. Zdaniem skarżącej pomimo zabezpieczenia skarpy i budynku na działce [...] wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest nadal uzasadnione, wskazując, iż prowadzone prace budowlane już obecnie spowodowały szkody polegające na pęknięciach ścian w budynku na dz. [...]. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2021 r. PINB nie przeprowadził kontroli budynku i nie sporządził z tej czynności protokołu odzwierciedlającego rzeczywisty stan budynku. W wyniku rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OZ 15/22 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. Mając na uwadze przedmiot decyzji objętej wnioskiem NSA przypomniał, że zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy. NSA wskazał, iż ocena dotycząca wniosku o wstrzymanie nie może pomijać potrzeby (nakazu) uwzględnienia poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania. NSA zauważył, iż wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1461/17). W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zasadności udzielenia ochrony tymczasowej nie wziął pod uwagę ewentualnych racji inwestora oraz wskazał na treść dokumentacji załączonej przez inwestora do zażalenia. Zdaniem NSA mając na uwadze, że przy analizie objęcia zaskarżonej decyzji ochroną tymczasową sąd winien wziąć pod uwagę nie tylko argumenty strony skarżącej, ale i racje inwestora, któremu uniemożliwiono ustosunkowania się do wniosku, biorąc pod uwagę argumentację składającego zażalenie i przedłożone przez niego dokumenty, NSA uznał, że ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd winien wziąć pod uwagę nie tylko argumentację strony skarżącej, ale i racje inwestora, i ocenić czy w sprawie zachodzą przesłanki do objęcia zaskarżonej decyzji ochroną tymczasową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, iż Sąd ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), związany jest oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w postanowieniu NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OZ 15/22. Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a Sąd może wstrzymać na wniosek strony skarżącej wykonanie aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z przesłanek, określonych w powołanym powyżej przepisie ustawy. Akt, którego wykonanie ma być wstrzymane, powinien kwalifikować się do wykonania, a uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Przy czym przyjmuje się w orzecznictwie, że przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, należy rozumieć taki uszczerbek (majątkowy lub niemajątkowy), który nie będzie mógł być usunięty przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego surogat w postaci sumy pieniężnej nie przedstawiałby znaczenia dla skarżącego, albo gdyby zachodziło zagrożenie życia lub zdrowia (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 12 października 2021 r. , II OZ 648/21). Niewątpliwie przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji muszą być rozważone z uwzględnieniem specyfiki skutków tej konkretnej decyzji, której mają dotyczyć. Jak słusznie zauważył NSA w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2022r., sygn. akt II OZ 15/22, zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy, a szczególnie w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przemawia za tym m.in. przewidziana przez ustawodawcę w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, możliwość uzależnienia przez sąd wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. NSA zasadnie wskazał, iż co do zasady skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczą przede wszystkim interesów inwestora. To inwestor przygotowując proces budowlany, na jego realizację korzysta często z zaciągniętych kredytów udzielanych przez instytucje finansowe Aby sąd mógł stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać, dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie NSA z 14 stycznia 2011 r., II OZ 1335/10). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż za zasadnością zastosowania przez sąd ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę przemawiać powinny tylko takie aktualne, konkretne i obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazała na wiążące się z wykonaniem zaskarżonej decyzji niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności, na które powołała się strona skarżąca stanowiła złożona przez nią do akt sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] sierpnia 2021 r. nakazującą G.S. i H.O. (skarżąca i uczestnik postępowania) opróżnienie w całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. bezpośrednio grożącego zawaleniem w terminie do 1 września 2021 r. Z załączonych do akt sprawy (wraz z zażaleniem) przez uczestnika postępowania, będącego inwestorem, dokumentów w istocie wynika, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, nadając postanowieniu rygor natychmiastowej wykonalności (k. 156-157 akt sądowych). Jednakże, jak wynika z akt sprawy, następnie w decyzji z dnia [...] września 2021 r. PINB orzekł, iż nie zachodzi okoliczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na wykonanie robót zabezpieczających stateczność skarpy i budynku położonego na działce nr [...] (k. 158 akt sądowych). Dodatkowo w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. (k. 159 akt sadowych) PINB poinformował, że inwestor wykonał zabezpieczenie skarpy w następstwie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r., a wydana w dniu [...] września 2021 r. decyzja zakończyła postępowanie dotyczące zabezpieczenia skarpy i budynku położonego na dz. nr [...], a w konsekwencji decyzja z dnia [...] sierpnia 2021 r. dotycząca opróżnienia budynku na działce nr [...], z uwagi na wykonanie zabezpieczenia skarpy i budynku przy ul. [...], stała się bezprzedmiotowa. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, iż przywołane przez stronę skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności wskazujące na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, choć początkowo konkretne i obiektywne, na skutek podjętych przez inwestora działań zabezpieczających stateczność skarpy i budynku położonego na działce nr [...], których skuteczność potwierdzona została przez organ nadzoru budowlanego (PINB), przestały takimi być i nie znajdują aktualnie potwierdzenia. Przy czym wyjaśnić należy, iż Sąd nie jest uprawniony w przedmiotowym postępowaniu do oceny zgodności z prawem załączonych do akt sprawy decyzji wydawanych przez PINB, w tym decyzji z dnia [...] września 2021 r. Decyzje te podlegają w niniejszym postępowaniu analizie wyłącznie z punktu widzenia oceny uprawdopodobnienia przesłanek dotyczących wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze w/w okoliczności, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy opisany powyżej, stanowiska stron postępowania i przedłożone przez nie dokumenty oraz konieczność wyważenia ich interesów, a także ocenę i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OZ 15/22, Sąd uznał, iż w aktualnym opisanym powyżej stanie, nie można przyjąć za uprawdopodobnione przez stronę skarżącą spełnienie określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dodać należy, iż także na podstawie akt sprawy brak jest innych niż wskazane przez skarżącą okoliczności pozwalających przyjąć, iż wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z trudnymi do odwrócenia skutkami, bądź spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 w zw. z art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.