II SA/Go 525/12

Dnia 13 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., powołując się na przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), nakazał A.K. rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej dobudowanej do altany usytuowanej na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż dnia [...] grudnia 2007 r. organ ten wszczął postępowanie administracyjne w związku z pismem M. i B.G. dotyczącym robót budowlanych wykonanych na opisanej powyżej działce nr [...], stanowiącej własność L.K., dzierżawionej od roku 2007 r. przez A.K.. W trakcie dokonanych z udziałem stron oględzin stwierdzono, że na tejże działce usytuowany jest budynek o konstrukcji drewnianej z dachem płaskim jednospadowym oraz wejściem osłoniętym wiatą, której konstrukcja słupowa zabetonowana jest w gruncie. Przedmiotowy budynek użytkowany jest przez dzierżawcę jako biuro auto-komisu. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że A.K. w dniu [...] listopada 2007 r. dokonał zgłoszenia obejmujące m.in. budowę na działce nr [...] altanki o wym. 4 x 1.9 [m] i wys. 1.80m. W odniesieniu do tego zgłoszenia Starostwo Powiatowe nie wniosło sprzeciwu. Nadto, że dla działki nr [...] brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast Burmistrz Miasta wydał dnia [...] lipca 2006 r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy tejże działki, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Ustalono, że nie wydawano decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego na ww. działce. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonanie przez A.K. dobudowy do altany wiaty o konstrukcji drewnianej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2009 r., utrzymawszy w mocy zaskarżoną przez A.K. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpoznaniu skargi A.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 891/09) uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W motywach tego rozstrzygnięcia uznał dokonaną przez organy nadzoru budowlanego wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego za błędną, wskazując, że przepis ten nie uzależnia odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wiat i altan od uzyskania przez nie charakteru obiektów wolno stojących. W ocenie sądu obowiązek dotyczy jedynie parterowych budynków gospodarczych. Koniecznym wymogiem, jaki winny spełniać wiaty jest zaś wyłącznie powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2, przy łącznej liczbie wymienionych w tym przepisie obiektów nieprzekraczającej dwóch obiektów na każde 500 m2 powierzchni działki. Stąd wybudowana przez A.K. wraz z altaną wiata nie była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę z tego powodu, że nie stanowi ona obiektu wolno stojącego. W konsekwencji uznał za nieprawidłowe wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w trybie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż organy winny m.in. rozważyć zakres zrealizowanego przez A.K. obiektu w odniesieniu do zakresu dokonanego uprzednio przez stronę zgłoszenia w trybie art. 49 b Prawa budowlanego. W ponowionym postępowaniu decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepis art. 49b ust. 1, art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a., nakazał A.K. rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Na skutek odwołania A.K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując, że ewentualna legalizacja powinna dotyczyć obiektu jako całości, a nie części w postaci wiaty o konstrukcji drewnianej. W rezultacie powtórnego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym w trybie art. 49 b ust. 4 i 5 Prawa budowlanego ustalił A.K. opłatę w kwocie 5.000 zł za legalizację wykonania altany z wiatą o konstrukcji drewnianej o powierzchni poniżej 25 m2 bez wymaganego zgłoszenia, przyjmując dopuszczalność legalizacji i stwierdzając naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na skutek złożonego przez A.K. zażalenia, organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, stwierdzając, że ustalenie opłaty legalizacyjnej określonej w zaskarżonym postanowieniu jest zgodne z prawem, zaś wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej odpowiada przepisom art. 49b ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59g i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. wniósł A.K., podnosząc w niej, że nie zgadza się z dokonaną przez organy kwalifikacją obiektu oraz nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy rozpatrywaniu skargi należało mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie to dotyczyło treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 891/09). Jednakże zakres tego związania zależał od stanu okoliczności faktycznych i prawnych występujących w ponowionym postępowaniu. Ze względu na zmianę jednej z takich okoliczności, już po wydaniu przez poprzedni skład orzekający orzeczenia, należało ocenić jej wpływ na legalność prowadzonego postępowania. Kwestia ta, którą niniejszy sąd dostrzegł z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zadecydowała o treści rozstrzygnięcia. Dotyczy ona prawidłowości ustalenia kręgu uczestników postępowania. Mianowicie w przypadku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego dla ustalenia stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej, podobnie jak w przypadku trybu naprawczego z art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 52 Prawa budowlanego podmiotami obowiązanymi na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 49 tej ustawy są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Uwzględniając powyższe, przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane określa adresatów decyzji, natomiast ustalenie kręgu stron postępowania zmierzającego do wydania jednej z wymienionych w tym przepisie decyzji naprawczych, następuje na zasadach ogólnych. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynikać musi z przepisu prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu ma służyć ochronie interesów prawnych wszystkich władających nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie do kręgu uczestników postępowania bezspornie należał L.K., właściciel nieruchomości, na której zostały wzniesione altana i wiata. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania przed sądem administracyjnym wynika, że L.K. zmarł w dniu [...] sierpnia 2011 r., a więc w toku postępowania administracyjnego. Ostatni dowód doręczenia temu uczestnikowi dokumentu pochodzącego od organu datowany jest na [...] listopada 2010 r. (k. 45 akt administracyjnych). Brak jest w tych aktach dowodów doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2011 r., decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] marca 2011 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Natomiast z treści dowodu doręczenia załączonego do decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] maja 2012 r. wynikało, że adresat nie żyje. Mimo braku dowodu doręczeń, a następnie informacji od doręczyciela organy obu instancji kontynuowały postępowanie. Uchybienia te świadczą o lekceważeniu podstawowych gwarancji procesowych przez organ zobligowany do praworządnego prowadzenia postępowania (art. 6 i 8 k.p.a.). Stanowią również uchybienie kwalifikowane z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost , że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108; uchwała NSA z dnia 22 września 1997 r., FPS 6/97, ONSA 1998/1/1). Jeśli do śmierci strony (uczestnika) dochodzi w trakcie postępowania administracyjnego zastosowanie z mocy prawa zastosowanie znajduje art. 30 § 4 k.p.a., i na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niedoręczenie decyzji następcy prawnemu, który z mocy prawa wstąpił na miejsce strony, która zmarła, stanowi pozbawienie następcy udziału w czynności procesowej, które to pozbawienie może być kwalifikowane jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a (wyroki NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10 oraz 27 października 2011 r., I OSK 1876/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA). Skoro w przedmiotowej sprawie organ kontynuował postępowanie mimo śmierci uczestnika i pominął czynności zmierzające do ustalenia kręgu jego następców prawnych i zagwarantowania im udziału w sprawie konieczne było uchylenie obu zaskarżonych decyzji w celu przywrócenia stanu legalności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na marginesie należy wskazać, że wyeliminowanie stwierdzonego uchybienia nie nastręczy organowi trudności, gdyż spadkobiercy zmarłego zostali ustaleniu w postępowaniu sądowym. Odnosząc się zaś do merytorycznej oceny decyzji, wobec stwierdzonej wady, wypowiadanie się na ten temat jest przedwczesne. Można jedynie zasygnalizować, że w ponowionym postępowaniu pozostają aktualne wskazówki wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 stycznia 2010 r. wydanym w tej sprawie.