II SA/Go 526/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej P. Spółki z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 290 MW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz magazynami energii na działkach nr [...], obręb [...] oraz [...], obręb [...], gmina [...]. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, decyzją z [...] czerwca 2023 r., znak [...] Burmistrz [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 290 MW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz magazynami energii na działkach nr [...], obręb [...] oraz [...] , obręb [...], gmina [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2024 r. M.D. i J.D., zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony o wszczęciu na wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zawiadamiając jednocześnie, że z uwagi na liczbę stron przekraczającą 20, dalsze zawiadomienia o dokonywanych czynnościach, w tym o wydanym w sprawie orzeczeniu kończącym postępowanie, będą dokonywane w trybie art. 49a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) przez obwieszczenie publiczne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] SKO w [...] zawiesiło z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne. Strony postępowania zostały zawiadomione o wydaniu tego postanowienia poprzez publiczne obwieszczenie na podstawie art. 49a k.p.a. Obwieszczenie umieszczono na tablicy ogłoszeń Kolegium oraz na stronie BIP Kolegium w dniu 16 kwietnia 2025 r. (notatka służbowa z [...] kwietnia 2025 r., wydruk ze strony BIP Kolegium z 16 kwietnia 2025 r.). Wnioskiem z [...] kwietnia 2025 r. złożonym elektronicznie, na podstawie art. 49b § 1 k.p.a. [...] Spółka z o.o. w [...] zwróciła się do Kolegium o udostępnienie odpisu postanowienia ogłoszonego poprzez publiczne obwieszczenie, poprzez jego przesłanie na wskazany adres, co Kolegium uczyniło dniu 28 kwietnia 2025 r. Pismo doręczono Spółce w dniu 9 maja 2025 r. Na postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania [...] Spółka z o.o. w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek złożony został elektronicznie 16 maja 2025 r. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Kolegium, przywołując treść art. 49, art. 49a oraz art. 49b k.p.a. wywiodło, iż stosownie do art. 49 § 2 k.p.a. należy przyjąć, iż zaskarżone postanowienie doręczono skarżącej w dniu 2 maja 2025 r., tj. po upływie 14 dni od daty, w której nastąpiło publiczne obwieszczenie. W związku z tym 7-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 9 maja 2025 r., podczas gdy wniosek został złożony w dniu 16 maja 2025 r., a więc z uchybieniem terminu. W sytuacji zawiadomienia o wydaniu postanowienia w trybie art. 49a k.p.a. termin do wniesienia środka odwoławczego należy liczyć po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, a nie od daty udostępnienia odpisu postanowienia na podstawie art. 49b § 1 k.p.a. Udostępnienia postanowienia, które podlega zaskarżeniu, nie można utożsamiać z jego doręczeniem. Zawiadomienie strony o postanowieniu poprzez publiczne obwieszczenie i fikcja jego doręczenia jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o wydaniu postanowienia. W związku z tym termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego postanowienia wynosi 7 dni i biegnie od upływu ostatniego z czternastu dni od daty obwieszczenia. Na powyższe postanowienie [...] Spółka z o.o. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 49 oraz art. 49a k.p.a. w zw. z art. 39-48 k.p.a. przez przyjęcie, że doręczenie postanowienia nastąpiło przez obwieszczenie w BIP, podczas gdy inwestor jako adresat decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i podmiot bezpośrednio zainteresowany wynikiem postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, powinien otrzymać doręczenie w formie pisemnej (z zachowaniem zasady oficjalności); 2) art. 49b § 1 k.p.a. przez nieudostępnienie inwestorowi odpisu postanowienia w formie i terminie wskazanym we wniosku, tj. poprzez wysłanie odpisu postanowienia dopiero po upływie 10 dni i w formie innej niż żądana (doręczenie elektroniczne zamiast pisemnego), co skutkowało brakiem skutecznego doręczenia postanowienia w drodze obwieszenia; 3) art. 141 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony po terminie, podczas gdy termin ten powinien być liczony od dnia faktycznego doręczenia odpisu postanowienia tj. od 9 maja 2025 r.; 4) art. 8 § 1 i art. 7 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz uwzględniania słusznego interesu strony), przez przyjęcie wykładni nadmiernie rygorystycznej i sprzecznej z celem regulacji art. 49b k.p.a., co uniemożliwiło inwestorowi skuteczne skorzystanie ze środka zaskarżenia. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu oraz wywodząc, iż udostępnienie odpisu decyzji w trybie art. 49b k.p.a. ma charakter informacyjny, w szczególności nie otwiera na nowo terminu do zaskarżenia decyzji bądź postanowienia. W ocenie organu wystąpienie strony do organu o udostępnienie odpisu postanowienia nie wstrzymało biegu terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ustaleniu, że liczba stron postępowania przekracza 20, poinformowało strony, że zawiadomienia o dokonywanych czynnościach, w tym o wydanym w sprawie orzeczeniu kończącym postępowanie, będą dokonywane w trybie art. 49a k.p.a. przez obwieszczenie publiczne. Dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu postępowanie administracyjne, o czym strony zostały zawiadomione przez publiczne obwieszczenie na podstawie art. 49a k.p.a., które umieszczono na tablicy ogłoszeń Kolegium oraz na stronie BIP Kolegium w dniu 16 kwietnia 2025 r. Wnioskiem z [...] kwietnia 2025 r. złożonym elektronicznie, na podstawie art. 49b § 1 k.p.a., Spółka zwróciła się do Kolegium o udostępnienie odpisu w/w postanowienia, poprzez jego przesłanie na wskazany adres pocztowy. Kolegium przesłało Spółce to postanowienie na adres ePUAP w dniu 28 kwietnia 2025 r., przy czym zostało ono odebrane dnia 9 maja 2025 r. Na postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2025 r. w sprawie zawieszenia postępowania Spółka złożyła elektronicznie w dniu 16 maja 2025 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w odniesieniu do którego Kolegium wydało objęte skargą postanowienie z dnia [...] czerwca 2025 r. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skuteczne było doręczenie skarżącej Spółce postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2025 r. o zawieszeniu postępowania w drodze obwieszczenia, kiedy nastąpił w stosunku do tego postanowienia skutek doręczenia oraz w konsekwencji czy zasadnie Kolegium uznało, że złożenie dnia [...] maja 2025 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest doręczanie decyzji i postanowień stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wyjątek od tej zasady stanowi m.in. regulacja art. 49 k.p.a., którego § 1 przewiduje, iż jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 49a k.p.a., poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2. Zgodnie z art. 49b § 1 k.p.a., w przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie. Jeżeli decyzja lub postanowienie, o których mowa w § 1, nie mogą być udostępnione stronie w sposób lub formie określonych we wniosku, organ powiadamia o tym stronę i wskazuje, w jaki sposób lub jakiej formie odpis decyzji lub postanowienia może być niezwłocznie udostępniony (art. 49b § 2 k.p.a.). Bezsporne jest, że Kolegium, biorąc pod uwagę ilość stron niniejszego postępowania zdecydowało się na zastosowanie możliwości doręczenia opisanej w przywołanym wyżej art. 49a k.p.a., co należy uznać za dopuszczalne co do zasady. Zastosowanie tej możliwości wiąże się jednak z pewnymi ograniczeniami, wynikającymi z odstępstwa od zasady zindywidualizowanego doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, których organ odwoławczy nie uwzględnił w okolicznościach niniejszej sprawy, a na które zwróciła uwagę skarżąca Spółka. Odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia pism na rzecz ich doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być postrzegane przez pryzmat przyznania słabszych gwarancji procesowych stron postępowania w stosunku do gwarancji przyznanych na zasadach ogólnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cel zastosowania analizowanej instytucji – przyśpieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron – nie stoi na przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). W postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt II OPP Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do praktyki stosowania art. 49 k.p.a. zwrócił uwagę, iż w przypadku postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, przepis art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecna wersja obowiązująca – Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) stanowi, że jeżeli liczba stron o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się art. 49 k.p.a. W ustawie tej nie przewidziano wprost obowiązku organu doręczenia decyzji wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub drogą elektroniczną. Należy jednak uznać, że jest to pominięcie ustawowe i na organie ciąży taki obowiązek, gdyż trudno przyjąć, aby podmiot, który wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, dowiadywał się o jego zakończeniu z obwieszczenia. Celem wprowadzenia art. 49 k.p.a. było przyśpieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron. Realizacji tego celu nie stoi na przeszkodzie doręczenie decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, iż doręczenie w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49 k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny i ewentualnie art. 49a k.p.a. (po nowelizacji, która weszła w życie 1 lipca 2017 r.), zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje (podobnie NSA w postanowieniu z 10 listopada 2016 r., II OZ 1297/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2025 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2025 r. zostały wydane nie w postępowaniu "zwykłym" w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, lecz w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w trybie art. 156 i następnych k.p.a., a nadto inicjatorem tego postępowania nieważnościowego był inny podmiot aniżeli skarżąca Spółka, nie zmienia to jednak faktu, że to właśnie ta Spółka jako inwestor niewątpliwie jest podmiotem najbardziej zainteresowanym wynikiem tego postępowania, prowadzonego w odniesieniu do decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Trudno byłoby bowiem racjonalnie założyć, że Spółka będąca inwestorem, wnioskodawcą i adresatem powyższej decyzji, miałaby o wydaniu rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w odniesieniu do tej decyzji, dowiadywać się z obwieszczeń, a nadto zapoznanie się z treścią tych rozstrzygnięć wymagałoby dodatkowych wniosków, o którym mowa w art. 49b k.p.a. Skoro celem wprowadzenia szczególnych przepisów art. 49 oraz 49a k.p.a. było przyspieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowań administracyjnych, co ma szczególne znaczenie w sprawach inwestycyjnych prowadzonych z udziałem wielu stron, to ich stosowanie nie może powodować dla samego inwestora utrudnień większych niż w zwykłych postępowaniach, w których obowiązuje zasada doręczania stronom decyzji i postanowień na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w sposób określony w art. 39-48 k.p.a. (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r., II OSK 1735/20 oraz II OSK 1736/20). W konsekwencji przyjąć należy, że doręczenie postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2025 r. w stosunku do skarżącej Spółki w formie publicznego obwieszczenia nie było skuteczne. Skutek ten nastąpił dopiero wraz z doręczeniem jej tego postanowienia w sposób indywidualny w dniu 9 maja 2025 r. (podobnie WSA w Gdańsku w wyrokach z 18 grudnia 2019 r., II SA/Gd 545/19 oraz z 19 lutego 2020 r., II SA/Gd 578/19). Dopiero wówczas rozpoczął bieg w odniesieniu do skarżącej Spółki termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który upływał z dniem 16 maja 2025 r. W ostatnim dniu tego terminu Spółka złożyła przedmiotowy wniosek, co do którego Kolegium orzekło w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2025 r. Powyższe z kolei oznacza, że organ wadliwie uznał, iż wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 16 maja 2025 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Jednocześnie Kolegium przyjęło błędne skutki w odniesieniu do skarżącej Spółki obwieszczenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2025 r., gdyż jak wskazano wyżej – doręczenie tego postanowienia inwestorowi w trybie art. 49a k.p.a. nie było skuteczne. Niezależnie od powyższej argumentacji – wobec faktu, iż art. 49a k.p.a. ogranicza skuteczność doręczeń jedynie do tych stron postępowania, które "zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób" – należy zwrócić uwagę, iż w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest oryginału jak również odpisu dowodu doręczenia skarżącej Spółce wystosowanego przez Kolegium zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2024 r., że z uwagi na fakt, iż liczba stron przekracza 20, dalsze zawiadomienia o dokonywanych czynnościach będą dokonywane w trybie art. 49a k.p.a., poprzez obwieszczenie publiczne. Z tych też względów zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2025 r. uznać należy za wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 141 § 2 k.p.a., art. 144 k.p.a., art. 49a k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 8 k.p.a. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie należało uchylić, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Tym samym Kolegium zobowiązane będzie rozpoznać merytorycznie wniesiony przez skarżącą Spółkę w dniu 16 maja 2025 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia [...] stycznia 2025 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego (art. 153 p.p.s.a.). Zawarte w pkt II sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na kwotę zasądzoną z tego tytułu złożyła się równowartość wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).