II SA/Go 530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. określanej dalej jako u.p.b.) nakazał E.D. rozbiórkę garażu usytuowanego przy ul. [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB podał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2013 r. ustalono, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i dobudowanym do niego budynkiem garażowym o wymiarach 4,63 na 7,03 m. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki nieruchomości E.D. w 1997 lub 1998 r. rozebrany został obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej przylegający do budynku mieszkalnego i w to miejsce wybudowano nowy obiekt murowany, z dachem dwuspadowym drewnianym krytym blachodachówką, użytkowany jako garaż. Natomiast w dniu oględzin nie okazano stosownych dokumentów dotyczących budowy nowego obiektu. Organ ocenił, że samowolna budowa przedmiotowego garażu stanowi przypadek określony w art. 48 ust. 1 u.p.b. W konsekwencji tego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. (znak : [...]) PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę garażu usytuowanego przy ul. [...] na działce nr [...] oraz nałożył na inwestora robót – E.D. obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia następujących dokumentów: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 2) sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń lub rzeczoznawcę budowlanego, 3) kserokopii uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego projektantów oraz osób sprawdzających, 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr [...] przy ul. [...]. Uzasadniając wydanie decyzji rozbiórkowej PINB podał, że E.D. nie wykonała obowiązku nałożonego na nią powyższym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. Od powołanej na wstępie decyzji E.D. wniosła odwołanie wskazując, że PINB prowadził już w stosunku do przedmiotowego obiektu postępowanie administracyjne, zaś pismem z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] poinformował stronę, iż nałożone na nią obowiązki zostały wykonane i w związku z tym postępowanie zostało zakończone. W związku z tym zdaniem strony niezrozumiałe jest działanie PINB polegające na modyfikacji i stawianiu nowych żądań dotyczących tego samego obiektu budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżona decyzję PINB i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Na podstawie przekazanych przez organ pierwszej instancji akt WINB stwierdził, że w stosunku do rozpatrywanego budynku o funkcji garażowej, dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] organ pierwszej instancji prowadził już postępowanie administracyjne w przedmiocie doprowadzenia tego obiektu do zgodności z prawem w wyniku stwierdzenia samowoli budowlanej. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 u.p.b. nakazującą E.D. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku gospodarczego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na garaż. Decyzja ta posiada charakter rozstrzygnięcia ostatecznego. W związku z powyższym zauważyć należy, że instytucja doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może mieć wyłącznie zastosowanie w odniesieniu do obiektów, których budowa została już prawnie, a nie tylko faktycznie zakończona. Natomiast jeśli samowolnie wykonano roboty budowlane, których skutkiem jest odmienne – aniżeli przed wykonaniem tychże robót budowlanych – wykorzystanie obiektu lub jego części, to zasadniczą i podstawową kwestią w tej sytuacji jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro PINB prowadził już postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej rozpatrywanego obiektu, a postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną nakładającą określony obowiązek, to niedopuszczalnym było wdrożenie nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Przy czym z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym obiekcie po wydaniu poprzedniej decyzji nie wykonano żadnych nowych robót budowlanych, które zobowiązywałby PINB do podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Zatem zaskarżona decyzja rozbiórkowa PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], a więc obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy występują w niej te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Natomiast w ocenie organu odwoławczego bez wątpienia oba postępowania PINB dotyczyły tego samego obiektu budowlanego, w jednakowym stanie prawnym i faktycznym i występowały w nich te same podmioty. W sytuacji zaś, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, stanowi to podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostawać muszą ewentualne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń podjętych przez organ powiatowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzja ta nosi charakter decyzji ostatecznej, a w takim przypadku brak jest możliwości prawnych dla odnoszenia się przez WINB do przedmiotu postępowania rozstrzygniętego tą decyzją przez PINB. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uczestnik postępowania J.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzją organu pierwszej instancji dotknięta jest wada nieważności albowiem w sprawie została wydana ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podniósł, iż decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2008 r., nakładająca na E.D. doprowadzenie budynku gospodarczego – garażu do stanu poprzedniego nie została dotychczas przez stronę wykonana. W postępowaniu tamtym całkowicie pominięto fakt, iż budynek gospodarczy, w którym później doszło do zmiany sposobu użytkowania, został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z obecnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym oświadczenia właścicielki E.D. w latach 1997 i 1998 dokonała ona rozbiórki obiektu gospodarczego konstrukcji drewnianej przylegającego do budynku mieszkalnego i w to miejsce wybudowano nowy obiekt murowany z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką, który obecnie użytkowany jest jako garaż. Postępowanie prowadzone w 2007 r. , którego skutkiem było wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. prowadzone było w oparciu o art. 50, art. 51 i art. 71 u.p.b. W postępowaniu tym organ zajął się jedynie problemem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art 71 ust. 1 u.p.b. tj. zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na garaż, co skutkowało dokonaniem odpowiednich przeróbek. Wymagało to uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro strona takim pozwoleniem nie dysponowała, organ przeprowadził postępowanie naprawcze z art. 50 i 51 u.p.b. , a dotyczącym robót budowlanych na obiekcie . W tym postępowaniu organ nie badał faktu czy w ogóle dobudowany budynek gospodarczy – garaż został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę . Art. 50 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. dotyczy przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, innych niż określonych w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b.. Z kolei postępowanie, którego przedmiotem jest zaskarżona decyzja WINB z [...] maja 2014 r., dotyczy wybudowania budynku gospodarczego w warunkach samowoli budowlanej położonego na działce nr [...], o czym mowa w art. 48 u.p.b. Zdaniem skarżącego nie zachodzi w tym przypadku tożsamość postępowania, a zaskarżona decyzja PINB nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem nie dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Bezspornym jest fakt, iż oba postępowania dotyczą tego samego obiektu budowlanego, tych samych stron, jednakże dotyczą one odrębnego stanu prawnego i faktycznego. W zakresie stanu faktycznego jak wskazano wyżej – pierwsza decyzja z 2008 r. dotyczyła istniejącego obiektu, druga zaś decyzja z 2014 r. dotyczyła wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę. Zatem decyzje dotyczyły innego stanu faktycznego, innego zakresu prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również inne były podstawy prawne wydanie obu decyzji W tym stanie faktycznym zdaniem skarżącego nieuprawnione jest stanowisko organu II instancji uchylające decyzję organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie przed tym organem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę garażu i umarzającą postępowanie organu I instancji . Przeprowadzona przez sąd - według wskazanych powyżej kryteriów - kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z porządku prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. , który stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ II instancji uznał bowiem, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten statuuje instytucję określaną jako res iudicata ( powagę rzeczy osądzonej ), zgodnie z którą ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r.,SA 895/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 47 ) . Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967 ) . O tożsamości spraw decydują elementy podmiotowe i przedmiotowe, a mianowicie sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2004, s. 732, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2008r. , II OSK 1330/07 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż nie zachodzi tożsamości przedmiotowa między sprawą rozstrzygniętą decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2014r. [...], a sprawą rozstrzygniętą decyzją tegoż samego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. , [...]. To ostatnie postępowanie dotyczyło bowiem zmiany sposobu użytkowania obiektu z pomieszczenia gospodarczego na garaż, przy czym ani z uzasadnienia decyzji kończącej ani z akt sprawy nie wynika, aby zmiana ta była spowodowana podjęciem jakichkolwiek prac budowlanych. Treść żądania właścicielki budynku, wynikający z pisma z dnia [...] sierpnia 2007r. wyraźnie wskazywała, iż domaga się "zalegalizowania budynku garażu, który powstał w wyniku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w latach 1997-1998 " . Z oświadczenia tejże właścicielki , zawartego w protokole z dnia [...] września 2007 r. wynika również , iż w latach 1996-1998 nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu z gospodarczego na garażowy. Również z podstawy prawnej powołanej w decyzji tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 u.p.b., jednoznacznie wynika, że przedmiotem tego postępowania była legalizacja zmiany sposobu użytkowania , co wymagało w powyższym okresie uzyskania pozwolenia właściwego organu. Zgodnie bowiem z art. 71 ust.1 w brzemieniu obowiązującym przed nowelizacją u.p.b. wynikającą z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Natomiast w myśl art. 71 ust. 3 u.p.b. – również w brzemieniu sprzed powyższej nowelizacji - w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. 3. Przy czym zaznaczyć należy, że na mocy art. 2 ust. 3 powołanej powyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. przepisu art. 71a u.p.b. - wprowadzonego tą ustawą - nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Także rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji dotyczyło jedynie kwestii zmiany sposobu użytkowania i nakazania przywrócenia stanu poprzedniego w tym zakresie . Natomiast postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., dotyczyło innej kwestii, a mianowicie legalności budowy budynku wykorzystywanego na garaż , prowadzone było na innej podstawie prawnej , a mianowicie na podstawie art. 48 u.p.b. Tym samym tożsamość między tymi sprawami zachodziła co najwyżej jedynie w zakresie obiektu, którego dotyczyły te postępowania, jednak związane było z innymi aspektami funkcjonowania tego obiektu, na innej podstawie prawnej, co do innych okoliczności faktycznych i innego żądania. Dlatego też nie sposób stwierdzić, iż zachodzi tożsamość spraw uzasadniająca umorzenie postępowania . Mając na uwadze powyższe sąd uznał, iż organ odwoławczy błędnie zastosowała w niniejszej sprawie art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156§ 1 pkt 3 k.p.a , uchylając zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2014r. i umarzając postępowanie organu I instancji . Naruszenie powyższych przepisów postępowania niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie powołanego art. 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ( pkt I wyroku) . Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji obowiązany będzie przystąpić do merytorycznej oceny decyzji , uwzględniając powyższe stanowisko sądu o braku tożsamości wspomnianych powyżej spraw. Na marginesie należy zauważyć, iż organy obu instancji traktowały radcę prawną M.W., jako pełnomocnika J.L., a w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa. Zważyć bowiem należy , iż do pisma radcy prawnej M.W. z dnia [...] grudnia 2012r. załączone jest pełnomocnictwo udzielone adw. T.A. i r.pr. A.W.. Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) i § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) - zasądzić od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 500, zł, wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 240, zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17, zł.