II SA/Go 536/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do najmu/dzierżawy postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Zarząd Powiatu podjął w dniu [...] marca 2016 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do najmu/dzierżawy. Uchwałą tą Zarząd Powiatu przeznaczył do najmu pomieszczenia użytkowe nr 2/3 usytuowane w budynku nr 3, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,7099 ha oraz pomieszczenie użytkowe nr 33 usytuowane w budynku głównym zlokalizowanym na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 3,1248 ha, natomiast do dzierżawy – plac postojowy nr 18 w sektorze E usytuowany na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 8,8444 ha. Wszystkie wymienione pomieszczenia i place wchodzą w skład nieruchomości stanowiącej własność Powiatu, objętej księgą wieczystą KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako istotnie naruszającej prawo, tj. art. 32 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 25a, art. 25b, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru podał, że [...] lutego 2013 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę sprzedał (notarialną umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. Rep. A. nr [...]) Powiatowi nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...]. Uprzednio zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. powyższe zarządzenie zostało przez Wojewodę uchylone. Kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu, tylko na rzecz Gminy. Zdaniem Wojewody, nieruchomość będąca przedmiotem badanej uchwały nie stanowi mienia Powiatu, w tym w szczególności nie wchodzi w skład powiatowego zasobu nieruchomości. Starosta nie mógł zatem skutecznie zbyć tej nieruchomości, wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą Wojewody. W konsekwencji Powiat nie nabył nieruchomości na podstawie wskazanej powyżej umowy sprzedaży, ani też w drodze innej umowy czy też w sposób pierwotny. Organ nadzoru wskazał, iż jego stanowisko znajduje oparcie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014r., sygn. akt I OSK 3043/13, z dnia 27 marca 2014r., sygn. akt I OSK 44/14, z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 1984/14, z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1985/14. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat, działając przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego R.Z.-B. (działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu uchwałą Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając obrazę prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 1 i art. 2 § 1 i 3 kpc poprzez brak uprzedniego obalenia w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym domniemania zgodności wpisu prawa własności Powiatu w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do czego tylko i wyłącznie właściwe jest postępowanie cywilne, a także art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 § 1 i 3 kpc przez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 (art. 76 i następne) ustawy o samorządzie powiatowym czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] lutego 2013 r., chociaż wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży może być zgodnie z art. 1 i art. 2 kpc wyłącznie sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wniósł również o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. u. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), albowiem Sąd Rejonowy ustalił niezgodność wpisu Powiatu jako właściciela nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym oraz zabezpieczył powództwo przez zakaz sprzedaży spornej nieruchomości. Jednocześnie podniósł zarzut nienależytego umocowania pełnomocnika skarżącego, bowiem pełnomocnictwo nie zostało udzielone przez organ uprawniony do reprezentowania Powiatu, co wynika z faktu, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], doręczonym Radzie Powiatu dnia 25 kwietnia 2016 r. stwierdził nieważność uchwał, którymi odwołano dotychczasowego Starostę Powiatu oraz powołano nowych członków zarządu powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie należało zawiesić. Stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 – określanej dalej jako u.s.p.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 u.s.p.). Uprawnienie do wniesienia skargi w imieniu powiatu (który w myśl art. 2 ust. 2 u.s.p. ma osobowość prawną) przysługuje staroście. Wynika to z przepisu art. 34 ust. 1 u.s.p., w myśl którego starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym stwierdza się, iż to starosta w imieniu powiatu, jako jego reprezentant, wykonując uchwałę rady powiatu o zaskarżeniu aktu nadzoru (lub zarządu gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały zarządu) wnosi skargę w imieniu powiatu. Żaden przepis powołanej ustawy nie przyznaje zarządowi powiatu prawa do reprezentowania powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w sprawach przypisanych do kompetencji starosty i przejmowania kompetencji rady powiatu (por. postanowienie NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1972/06). Podobne stanowisko co do kompetencji starosty w zakresie reprezentacji powiatu w postępowaniu sądowym wyraził również NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12. W konsekwencji, skoro skargę na akt nadzoru wojewody może wnieść powiat reprezentowany przez starostę, a nie zarząd powiatu, to również staroście, a nie zarządowi przysługuje kompetencja do ustanowienia pełnomocnika procesowego do działania w imieniu powiatu w postępowaniu sądowym (podobnie wypowiedział się WSA w Gliwicach w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gl 265/06). W świetle powyższego należy stwierdzić, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga obarczona jest brakiem formalnym w postaci nieprawidłowego umocowania wnoszącego skargę radcy prawnego R.Z.-B. do działania w imieniu Powiatu. Pełnomocnik ten działa bowiem w sprawie w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu uchwałą Zarządu Powiatu z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], mocą której Zarząd (poza udzieleniem pełnomocnictwa wskazanemu wyżej radcy prawnemu) postanowił o wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], czyniąc zadość wymogowi z art. 85 ust. 3 u.s.p. W sytuacji zatem, gdy do wniesienia w imieniu Powiatu skargi na omawiane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a także do udzielenia pełnomocnictwa w tym zakresie uprawniony jest w świetle art. 34 ust. 1 u.s.p. wyłącznie Starosta, opisany wyżej brak formalny skargi winien zostać uzupełniony przed kontrolą zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzorczego. Aktualnie jednak brak jest możliwości wezwania Starosty do uzupełnienia wskazanego braku formalnego. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę wiadomym jest bowiem z urzędu, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność szeregu uchwał Rady Powiatu z dnia [...] marca 2016 r., m.in. uchwały w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty, Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenia odwołania Starosty, w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty, Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty. Pozostałe uchwały, których nieważność stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016r., dotyczyły wyboru oraz stwierdzenia wyboru Wicestarosty oraz pozostałych członków Zarządu Powiatu. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęły dwie skargi: Rady Powiatu (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 503/16) oraz Zarządu Powiatu (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 504/16). Pierwsza z tych skarg postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. – na dzień dzisiejszy nieprawomocnym – została odrzucona. Natomiast w drugiej ze spraw Sąd podjął czynności wstępne, zmierzające do uzupełnienia braków formalnych skargi, w tym wyjaśnienia podstaw umocowania do działania ustanowionego w tej sprawie pełnomocnika. Dodatkowo w tutejszym Sądzie zarejestrowano szereg spraw ze skarg Powiatu na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody. Sprawy te zarejestrowano m.in. pod sygn. akt II SA/Go 299/16, II SA/Go 328/16, II SA/Go 379/16, II SA/Go 380/16, II SA/Go 380/16, II SA/Go 421/16, II SA/Go 456/16, II SA/Go 507/16, II SA/Go 536/16, II SA/Go 502/16, II SA/Go 537/16. Na dzień dzisiejszy sprawy te nie zostały jeszcze rozpoznane, natomiast w części z tych spraw postępowanie sądowe zostało zawieszone. W sprawie II SA/Go 504/16 przedmiotem oceny Sądu (w razie rozpoznania jej co do istoty) będzie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającego nieważność szeregu uchwał w przedmiocie odwołania Starosty i członków Zarządu Powiatu oraz powołania nowych osób na te stanowiska. W sprawie tej zarysował się nadto spór co do tego, czy do reprezentacji Powiatu w okresie od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. do czasu prawomocnego rozpoznania skargi na ten akt uprawniony jest poprzedni, czy też nowo wybrany Starosta. Wprawdzie w myśl art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Go 504/16 istnieje stan niepewności prawnej co tego, który ze starostów (poprzedni P.Ł. czy też nowo wybrany M.J.) jest obecnie uprawniony do reprezentowania Powiatu w niniejszym postępowaniu oraz do udzielenia pełnomocnictwa w tym zakresie. Stan ten dodatkowo pogłębia fakt, iż wprawdzie literalna treść art. 80 ust. 1 u.s.p. wskazuje, jakoby w niniejszej sprawie uprawnienie to przysługiwało poprzednio urzędującemu Staroście P.Ł., jednakże należy również mieć na względzie pogląd wyrażony przez NSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 marca 1999 r., II SA/Łd 2532/98 (a powtórzony przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 155/11 i II SA/Go 154/11), w myśl którego stwierdzenie nieważności uchwały o wyborze zarządu powiatu nie pozbawia tego organu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w tym przedmiocie (tzn. skargi w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Go 504/16). W rozpatrywanej sprawie doszłoby zatem do paradoksalnej sytuacji, w której podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stanowiłaby uchwała podjęta na podstawie art. 85 ust. 3 u.s.p. przez nowo wybrany Zarząd Powiatu, natomiast do udzielenia pełnomocnictwa do działania w imieniu Powiatu w postępowaniu sądowym wezwany zostałby poprzednio urzędujący Starosta. Dodatkowo mogłoby dojść do sytuacji, że w niektórych z szeregu równolegle prowadzonych spraw ze skarg Powiatu na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody stronę skarżącą reprezentowałby poprzednio urzędujący Starosta, natomiast w innych sprawach (jak np. w sprawie II SA/Go 504/16) kompetencję tę realizowałby – zgodnie z przytoczonym wyżej poglądem judykatury – Starosta nowo wybrany. Celem uniknięcia tego rodzaju sytuacji konieczne zatem jest zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Go 504/16. Wynik tej sprawy będzie miał bowiem istotne znaczenie dla oceny, która z osób wybranych na stanowisko Starosty jest uprawniona do reprezentacji Powiatu w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.s.p. Ta zaś okoliczność będzie istotna w zakresie oceny prawidłowego umocowania do reprezentacji strony skarżącej w niniejszej sprawie oraz wezwania do prawidłowego uzupełnienia istniejącego w niniejszej sprawie braku formalnego skargi. Zatem pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą o sygn. akt II SA/Go 504/16 istnieje związek tego rodzaju, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.