II SA/Go 545/11

Dnia 31 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i gminy, odmówił udzielenia A.D. pomocy w formie zasiłku celowego na usuwanie szkód związanych z wysokim stanem wód gruntowych. Od powyższej decyzji A.D. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, że stroną w niniejszej sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a. jest A.D., zaś skargę wniósł Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, tj. organ administracji publicznej. Co do meritum sprawy Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skargę Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a). Struktura postępowania sądowoadministracyjnego została ukształtowana jako spór prowadzony przed sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Tak ukształtowana struktura tego postępowania determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, w myśl którego organ ustawowo powołany do rozstrzygania określonej indywidualnej sprawy administracyjnej nie korzysta z uprawnień przysługujących w tej sprawie stronom postępowania, w tym do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, Lex nr 54728, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 września 2010 r., II SA/Go 563/10, Lex nr 742360). Postępowanie to nie może więc zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2005, str. 212). Organy administracji publicznej nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Postępowanie przed sądem administracyjnym może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu (postanowienie WSA w Bydgoszczy z 19 czerwca 2008 r., I SA/Bd 354/08). W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz prezydent miasta, wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony, ani żaden z pozostałych organów danej jednostki – gminy (w tym przypadku kierownik ośrodka pomocy społecznej), do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, organy te nie mogą być stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której zajęły procesowe stanowisko w formie decyzji lub postanowienia (podobnie wypowiedział się WSA w Szczecinie w postanowieniu z 12 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1214/05). W roli takiego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek. W odniesieniu do niniejszej sprawy za aktualny należy również uznać pogląd sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r. nr 1, poz. 17), w myśl którego pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki – w tym również kierownik ośrodka pomocy społecznej, któremu wójt, burmistrz, prezydent miasta w myśl art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej udziela upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy) do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W konsekwencji ani Burmistrz Miasta i Gminy, ani Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydane w tejże sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego – SKO. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przedmiotową skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.