II SA/Go 553/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi H.O. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H.O. kwotę 40 (czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r.nr [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku H.O. o naliczenie zwrotu kosztów dojazdu na staż odbyty w dniach od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. w Publicznej Szkole Podstawowej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. H.O. po raz kolejny wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy o naliczenie zwrotu kosztów dojazdu na staż odbyty w dniach od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. w Publicznej Szkole Podstawowej. Organ podał, że pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca wniosła o zwrot kosztów dojazdu z wskazanego powyżej tytułu. Organ wskazał, że pismami z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r., [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Urząd Pracy poinformował H.O. o przyznaniu jej prawa do zwrotu kosztów dojazdu za odbyty staż (odpowiednio w wysokości: 51,90 zł, 102 zł, 53,70 zł, 26,80 zł). Wskazane powyżej pisma zostały wydane na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. 2017 r, poz. 1065 – dalej u.p.z.) oraz Zarządzenia nr 234/2009 Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie zwrotu kosztów przejazdu osobom, które podjęły zatrudnienie, staż, szkolenie przygotowanie zawodowe lub uczestniczyły w zajęciach z zakresu poradnictwa zawodowego. Organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Starosta orzekł o obowiązku zwrotu przez H.O. nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu za okres od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. w kwocie 1.302,80 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez H.O. decyzję. Wyrokiem z dnia 3 lipa 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił wskazaną powyżej decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Nadto organ wskazał, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy działając z upoważnienia Starosty wydał: 1) decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie [...], w której orzekł o przyznaniu H.O. zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 51.90 zł poniesionych za okres od [...] marca 2012 r. do [...] marca 2012 r. na podstawie art. 45 ust. 1 u.p.z., 2) decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie [...], w której orzekł o przyznaniu H.O. zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 102 zł poniesionych za okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 45 ust. 1 u.p.z., 3) decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie [...], w której orzekł o przyznaniu H.O. zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 53,70 zł poniesionych za okres od [...] maja 2012 r. do [...] maja 2012 r. na podstawie art. 45 ust. 1 u.p.z., 4) decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie [...], w której orzekł o przyznaniu H.O. zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 26.80 zł poniesionych za okres od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 45 ust. 1 u.p.z. Pismami z dnia [...] listopada 2013 r. H.O. wniosła odwołania od wskazanych decyzji. Organ wskazał, że Urząd Wojewódzki uchylił w całości wszystkie zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skierowane do strony pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] czerwca 2012 r., [...] czerwca 2012 r., oraz z dnia [...] maja 2012 r. zawierały informacje o przyznaniu dofinansowania w określonych w nich kwotach. W pismach tych doszło zatem do ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku H.O. o zwrot kosztów przejazdu w związku z odbywanym stażem. Pisma te zawierały minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji administracyjnej tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Starosta uznał, że wniosek H.O. z dnia [...] maja 2016 r. o naliczenie kosztów dojazdu na staż odbyty w dniach [...].03.- [...].06.2012 r. w Publicznej Szkole Podstawowej w prawidłowej wysokości jest tożsamy z wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie którego organ wydal decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r., [...] czerwca 2012 r., oraz z dnia [...] czerwca 2012 r., w których rozstrzygnięto o zwrocie poniesionych przez H.O. kosztów dojazdu do pracodawcy, u którego odbywał staż za okres od [...].03 do [...].06 2012 r. – a więc w sprawie tożsamej do objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. H.O. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że domaga się rozpatrzenia wniosku o zwrot kosztów dojazdu zgodnie z zasadami stosowanymi w innych powiatowych urzędach pracy. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca wskazała na błędne określone kryteria przyznawania przez Powiatowy Urząd Pracy zwrotu kosztów dojazdu oraz zażądała ponownego naliczenia zwrotu kosztów dojazdu do miejsca odbywania stażu wraz z odsetkami i odszkodowaniem. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienia żądania przez stronę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożlwiających wszczęcie postępowania. Natomiast przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ II instancji uznał, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu za staż odbyty w Publicznej Szkole Podstawowej została rozstrzygnięta w 2012 r. na podstawie pism z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] czerwca 2012 r., [...] czerwca 2012 r., oraz z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie których przyznano zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu. Nadto organ stwierdził, że przepis art. 45 ust. 1 u.p.z. nie ma charakteru obligatoryjnego, jak również nie nakłada na starostę obowiązku zwrotu pełnej wysokości poniesionych przez osobę kierowaną nakładów finansowych. Jest to pomoc o charakterze fakultatywnym, a o warunkach jej przyznania decyduje starosta, który odpowiada za realizację polityki rynku pracy i efektywność wydatkowanych na ten cel środków Funduszu Pracy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. H.O. podniosła, że koszty dojazdu za odbyty staż zostały naliczone w zaniżonej wysokości. Skarżąca wskazała, że zdecydowała na odbycie stażu tylko z tego powodu, że została poinformowana o możliwości mogła dojazdu samochodem i że otrzyma zwrot kosztów dojazdu w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 61a k.p.a. W rozpoznawanej sprawie sporne zagadnienie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zachodzi w sprawie podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku H.O. o zwrot kosztów dojazdu za odbyty staż w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. w Publicznej Szkole Podstawowej. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że zachodzi "inna uzasadniona przesłanka" w rozumieniu art. 61a k.p.a. Wskazać trzeba, że w literaturze zwrócono uwagę, iż oparcie takiej odmowy na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno-faktycznych, jak w tym wypadku (A.Wróbel, Komentarz do art. 61 a K.P.A, LEX-el. 2016). W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2017 r., IV SA/Gl 785/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 568-569). Należy wskazać, że organ I instancji uznał, że pisma Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r., [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2012r. informujące H.O. o przyznaniu jej prawa do zwrotu kosztów dojazdu za odbyty staż są decyzjami administracyjnymi. Organ I instancji powołał się na stanowisko zawarte w decyzjach Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r. (k.32-42 akt sądowych). Organ II instancji ograniczył się zaś do stwierdzenia, że za pomocą ww. pism sprawa skarżącej została rozstrzygnięta. Odnosząc się do powyższej kwestii nie można pominąć treści art. 45 ust.1 u.p.z. Zgodnie z jego treścią, Starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub przez okres odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego i dojeżdża do tych miejsc; 2) uzyskuje wynagrodzenie lub inny przychód w wysokości nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę. W orzecznictwie wskazano, że jedynymi kryteriami, którymi kierować powinien się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdów na szkolenie, są te, które wynikają wprost z treści art. 45 ust. 1 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Użyty przez ustawodawcę w redakcji art. 45 ust. 1 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyraz "może" powoduje, że kwestia zwrotu kosztów dojazdu do miejsca wykonywania stażu leży w sferze uznania administracyjnego. Pozostawienie organowi możliwości działania w ramach uznania administracyjnego powoduje, że obowiązkiem organu jest ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu wyroku podkreślono też, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, nie determinując w jakikolwiek sposób, jak organ powinien korzystać z przyznanych mu uprawnień, za niedopuszczalne uznać należy ograniczenie możliwości przyznawania zwrotu w oparciu o przyjęte założenia dotyczące wydatkowania posiadanych funduszy. Organy administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego były obowiązane do rozważania okoliczności faktycznych sprawy – w tym sytuacji skarżącego, w celu ustalenia, czy możliwe jest przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie daje bowiem podstaw do wydania decyzji odmownej, w odwołaniu do ogólnych określeń, takich jak efektywność innych instrumentów rynku pracy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Po 709/13, LEX nr 1411032, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Wymaga podkreślenia, że organ działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1231/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt. I SA/Kr 1805/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ powinien rozstrzygnąć sprawę administracyjną zainicjowaną wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. o przyznanie kosztów dojazdu z tytułu dojazdu do miejsca wykonywania stażu w formie decyzji administracyjnej. Pozostawienie przez ustawodawcę organowi możliwości wyboru kierunku rozstrzygnięcia nie może oznaczać, że organ jest zwolniony z obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Podjęte przez organ ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Posłużenie się przez ustawodawcę uznaniem administracyjnym nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1950/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że możliwa jest sytuacja, w której pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. (por. uchwały NSA z dnia 28 maja 2001 r., OPK 8/01 oraz 9 grudnia 2013 r., I OPS 4/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję (postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że jednak warunkiem koniecznym zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej jest uznanie, że pismem tym organ administracji publicznej rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego. Z istoty decyzji wynika bowiem, że jest ona wydawana w postępowaniu toczącym się przed danym organem administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej finalne rozstrzygnięcie. W konsekwencji należy odmówić przymiotu decyzji pismom zawierającym informacje, opinie, stanowiska organów w sytuacji, gdy nie spełniają one wskazanych wymogów. Strona domagająca się rozstrzygnięcia sprawy w trybie ogólnym nie może pozostać bez ochrony (prawo do środka odwoławczego, prawo dostępu do sądu, por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie można uznać, że pisma Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r., [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowią decyzje. Treść ww. pism ("Powiatowy Urząd Pracy informuje") wskazuje jednoznacznie, że zawierają one jedynie informację o wysokość "przyznanych" skarżącej kosztów dojazdu za odbyty staż. Pisma nie wyjaśniają z jakich powodów nie uwzględniono w całości żądania skarżącej. Nadto ww. pisma poza wskazaniem art. 45 ust 1 u.p.z. i Zarządzenia nr [...] Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie zawrotu kosztów przejazdu, nie zawierają jakichkolwiek ustaleń faktycznych i wywodów prawnych. Uprawniony jest zatem wniosek, że brak w nich elementu konkretyzującego w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Nie może budzić zatem wątpliwości, że działania orzekających w sprawie organów godzą w ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Wymaga podkreślenia, że niewydanie decyzji przez organ pozbawiło skarżącą prawa do odwołania w postępowaniu administracyjnym, a także prawa do sądu. Wskazać również trzeba, że strona ma prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego. W literaturze trafnie wskazano, że naruszenie przez administrację jej powinności nie może powodować negatywnych skutków dla strony, która dopełniła swych obowiązków w postępowaniu. Zasada ta znajduje normatywne zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93). Należy zwrócić również uwagę, że ww. pisma nie zawierają prawidłowego oznaczenia organu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że oznaczenie organu ma doniosłe znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej. Brak oznaczenia organu pozbawia dany akt charakteru decyzji administracyjnej. Decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał, a polega ono na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby (adresu) w części komparycji. Jednakże brak oznaczenia organu w tak zwanej części nagłówkowej decyzji nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej (por. A.Wróbel, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX-el 2016). Wskazane pisma w części tytułowej zawierają oznaczenie "Powiatowy Urząd Pracy", trzy z nich zostały podpisane przez Z-cę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, a jedno nich przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy u.p.z. w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: 1) organem właściwym jest starosta; 2) organem wyższego stopnia jest wojewoda. Zauważenia wymaga, że przepisy u.p.z. nie przyznają kompetencji powiatowym urzędom pracy, wręcz przeciwnie, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 17 tej ustawy, ilekroć mowa w niej o organach zatrudnienia - oznacza to ministra właściwego do spraw pracy oraz wojewodów, marszałków województw i starostów, zaś według art. 9 ust. 2 tej ustawy zadania, o których mowa w ust. 1, są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Właściwym zatem do wydawania decyzji jest starosta i jemu przepisy prawa przyznały kompetencje. Nie można więc przyjąć, że powiatowy urząd pracy, który wykonuje zadania w ramach kompetencji przyznanej organom zatrudnienia, jest wyodrębnionym organem administracji publicznej. Powiatowy urząd pracy jest jednostką organizacyjną powiatu (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., I OSK 671/07, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 sierpnia 2015 r., II SA/Op 262/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 9 ust. 7 u.p.z. starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwienia w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że zarówno w części tytułowej pism, jak w ich treści nie został wskazany "Starosta", a pisma nie zostały podpisane przez starostę. Nadto podpisy osób pod ww. pismami nie identyfikują w dostateczny sposób organu administracji publicznej, albowiem nie zawierają klauzuli "z upoważnienia starosty". W ocenie Sądu nie można zatem przyjąć, że wskazane pisma zawierają oznaczenie organu administracji publicznej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem H.O. z dnia [...] marca 2012 r. nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, a tym samym odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. naruszała art. 61a k.p.a. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty (pkt I wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, które sprowadziły się do kosztów dojazdu strony na rozprawę w kwocie 40 zł (art. 200 w związku z art. 210 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).