II SA/Go 554/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. nr [...]. 1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. E.R. (dalej skarżąca) wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie świadczeniowym 2017/2018. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407; dalej u.p.p.w.d.), przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko M.G. w wysokości 500 zł miesięcznie w okresie od [...] października 2017 r. do [...] listopada 2018 r. Decyzja ta była zgodna z wnioskiem i stała się ostateczna. 2. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] marca 2018 r. nadając całej decyzji uchylającej rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawy prawne nowej decyzji wskazano art. 108 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 27 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 20, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 3, art. 18 ust. 6 u.p.p.w.d. oraz art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej u.ś.r.). 2.1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie należało ustalić na nowo sytuację dochodową rodziny, ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód członka rodziny ustala się na podstawie dochodu powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Dochodem uzyskanym jest m.in. dochód z tytułu uzyskania zatrudnienia (art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d.). Skarżąca w dniu 10 sierpnia 2018 r. zgłosiła podjęcie zatrudnienia od czerwca 2018 r. W dniu 13 sierpnia 2018 r. do akt sprawy dołączono wydruk z ZUS, z którego wynika, że skarżąca podjęła zatrudnienie od [...] stycznia 2018 r. Nadto w dniu 17 sierpnia 2018 r. skarżąca przedłożyła umowę o pracę, potwierdzającą datę podjęcia zatrudnienia od [...] stycznia 2018 r. Wobec tego organ, w oparciu o przedstawione dokumenty, na nowo ustalił sytuację dochodową rodziny. Według ustaleń organu przeciętny miesięczny dochód rodziny wyniósł 1773,51 zł, a w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie wyniósł 886,76 zł i tym samym przekroczył dopuszczalną kwotę uprawniającą do pobierania świadczenia wychowawczego wskazaną w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. 2.2. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 6 u.p.p.w.d. w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Skarżąca podjęła zatrudnienie [...] stycznia 2018 r., pierwszym miesiącem następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu był luty 2018 r., zatem świadczenie wychowawcze nie przysługiwało od [...] marca 2018 r. Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem jest art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Organ wskazał również, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło w oparciu o art. 108 k.p.a., z uwagi na potrzebę zapobieżenia nienależnemu pobraniu przez skarżącą świadczenia wychowawczego we wrześniu 2018 r. 3. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2018 r. E.R., domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niewłaściwej analizie zebranego materiału dowodowego i przyjęciu, że dochód osiągnięty za miesiąc luty wyniósł 1773,51 zł, podczas gdy jego faktyczna wysokość wyniosła 888,97 zł. Ponadto zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów i w rezultacie ustosunkowanie się do nich. 4. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan sprawy i treść decyzji organu I instancji i podał, że pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wezwał organ I instancji do szczegółowego wskazania sposobu wyliczenia dochodu rodziny ze wskazaniem jego źródeł, na co organ odpowiedział pismem z dnia [...] lutego 2019 r. 4.1. Kolegium powołując treść art. 2 pkt 1, 2 i 4, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d. oraz art. 3 pkt 1 u.ś.r. wskazało, że na podstawie wydruków z ZUS oraz dokumentów ustalono, że skarżąca w 2016 r. (w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego) była: - w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] kwietnia 2016 r. (na wydruku do [...] maja 2016 r.) zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, - od [...] maja 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. (na wydruku do [...] stycznia 2017 r.), od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2017 r. i od [...] lutego 2017 r. zatrudniona przez F. 4.2. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie do wyliczenia dochodu rodziny zastosowano art. 2 pkt 2, 4 i 19, art. 7 ust. 1, 2 i 3a u.p.p.w.d. i wskazało, że dochodem skarżącej osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w roku 2016) był dochód podlegający opodatkowaniu osiągnięty z tytułu zasiłku dla bezrobotnych i zatrudnienia. Dochodem utraconym był dochód podlegający opodatkowaniu osiągnięty w 2016 r. z tytułu zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca podjęła zatrudnienie w F. od [...] maja 2016 r. Pierwsza umowa zlecenie trwała do [...] grudnia 2016 r. Z wydruku danych z ZUS wynika, że umowa z tym samym pracodawcą była zawarta w dniu [...] stycznia 2017 r. i od [...] lutego 2017 r. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3a u.p.p.w.d., słusznie organ I instancji do wyliczeń dochodu rodziny przyjął dochód wykazany w zaświadczeniu od pracodawcy osiągnięty przez skarżącą w 2016 r. za okres od [...] maja 2016 r. do [...] grudnia 2016 r., tj. kwotę 7076,35 zł. Przeciętny miesięczny dochód rodziny wyniósł 884,54 zł (7076,35 zł : 8 miesięcy), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie, składającej się z 2 osób, wyniósł 442,27 zł. Uprawniało to stronę do pobierania świadczenia wychowawczego, przyznanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. 4.3. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2018 r. skarżąca poinformowała organ I instancji o otrzymaniu dodatkowego dochodu od czerwca 2018 r. z tytułu umowy zlecenia. Na podstawie wydruku danych z ZUS organ ustalił, że E.R. podjęła zatrudnienie od [...] stycznia 2018 r. na podstawie umowy o pracę (o czym nie poinformowała), a zatrudnienie podjęte od [...] lutego 2017 r. (czyli na podstawie kolejnej umowy, ponieważ pierwsza zawarta była od [...] maja 2016 r. do [...] grudnia 2016 r.) w F. na umowę zlecenie jest dalej kontynuowane. W dniu 17 sierpnia 2018 r. strona przedstawiła umowę o pracę potwierdzającą podjęcie zatrudnienia od [...] stycznia 2018 r. Wobec podjęcia nowego zatrudnienia od [...] stycznia 2018 r., a nie od czerwca 2018 r., została na nowo ustalona sytuacja dochodowa rodziny (art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.). Z zaświadczenia pracodawcy o osiągniętym dochodzie za luty 2018 r. wynika, że wyniósł on 888,97 zł. Organ odwoławczy przyjął, że do dochodu osiągniętego w 2016 r. przez stronę z tytułu zatrudnienia w F. (dochód ten nie był i nie jest utracony, zawarta umowa zlecenie cały czas jest kontynuowana) należy doliczyć dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia na umowę o pracę od [...] stycznia 2018 r. Przeciętny miesięczny dochód rodziny wyniósł 1773,51 zł (884,54 zł + 888,97 zł), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 886,76 zł i tym samym przekroczył dopuszczalną kwotę uprawniającą do pobierania świadczenia wychowawczego. Kolegium wyjaśniło przy tym, że kwotą przyjętą za luty 2018 r. jest kwota 888,97 zł, a nie jak wskazano w odwołaniu 1773,51 zł. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że skarżąca nie utraciła dochodu z tytułu umowy zlecenia, bowiem nieprzerwanie pozostaje w tym zatrudnieniu od [...] lutego 2017 r. (pierwsza umowa od [...] maja 2016 r. do [...] grudnia 2016 r.). Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego rozwiązanie z dniem 31 grudnia 2017 r. umowy zlecenia. Przedłożone przez skarżącą zaświadczenie pracodawcy o wysokości wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach 2018 r. nie wskazuje na utratę tego dochodu w rozumieniu u.p.p.w.d. Wskazuje jedynie, że skarżąca nie wykonywała w tych miesiącach pracy i dlatego za te miesiące nie otrzymała wynagrodzenia. Z zaświadczenia tego wynika, że w marcu 2018 r. otrzymała wynagrodzenie, które zwiększyło dochód rodziny, ale nie było to uzyskaniem dochodu w rozumieniu przepisów ustawy. Dalej Kolegium podało, że skarżąca zgłosiła jedynie wykonanie w marcu 2018 r. i od czerwca 2018 r. pracy z tytułu umowy zlecenia. Nie zgłosiła natomiast podjęcia zatrudnienia od [...] stycznia 2018 r. Ta umowa, zdaniem Kolegium miała zasadnicze znaczenie dla sprawy. 4.4. Konkludując Kolegium uznało, że do wyliczenia dochodu prawidłowo przyjęto przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez skarżącą w 2016 r. z tytułu zatrudnienia w F. (884,54 zł) i dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia na umowę o pracę od [...] stycznia 2018 r. (888,97 zł). W przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł on 886,76 zł i przekroczył dopuszczalną kwotę uprawniającą do pobierania świadczenia wychowawczego. 5. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze E.R. zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając to na względzie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jest to, że ich podstawę materialną stanowił przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Każda z przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, przy czym zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne. Stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, stosowanych zamiennie, według wyboru organu wydającego decyzję. Uchylenie lub zmiana w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego, która na zasadzie wyjątku od ogólnej reguły może pozbawić strony nabytego prawa do świadczeń. Przewidziany w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej strony ma charakter konstytutywny (z wyłączeniem przypadków nienależnie pobranego świadczenia, o czym niżej). Tryb ten służy bowiem takiej sytuacji, w której w trakcie wypłaty świadczenia wystąpi zmiana dochodu mająca wpływ na przyznane świadczenia, która to zmiana wywołuje skutki ex nunc od chwili wydania decyzji uchylającej, kształtując w ten sposób na przyszłość nowy zakres uprawnień strony. Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie jednej przesłanki, o której mowa jest w rozważanym artykule a więc w przypadku wystąpienia świadczenia nienależnego pobranego. W innych sytuacjach brak jest podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną (por. wyroki WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; WSA w Poznaniu z 25 października 2017 r., II SA/Po 451/17 i WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 maja 2018 r., II SA/Go 234/18 oraz wyroki NSA odnoszące się do takiej samej regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r. z 16 czerwca 2016 r., I OSK 15/15; 14 czerwca 2016 r. , I OSK 3157/14; 24 lutego 2010 r., I OSK 1208/09 i 10 lipca 2009 r., I OSK 1501/08; wszystkie w CBOSA). 9. Odnosząc tę charakterystykę prawną do kontrolowanej sprawy należy wskazać, że organ I instancji powołując się na treść art. 18 ust. 6 u.p.p.w.d. wskazał, że skarżąca podjęła zatrudnienie [...] stycznia 2018 r. i pierwszym miesiącem następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu był luty 2018 r., co oznacza zdaniem tego organu, że świadczenie wychowawcze nie przysługiwało stronie od [...] marca 2018 r. Decyzja organu pozbawia jednak stronę przyznanego świadczenia nie od marca 2018 r. tyko od [...] października 2017 r., co już samo przez się dowodzi sprzeczności rozstrzygnięcia z jej uzasadnieniem (podobnie sprzecznie organ I instancji nadaje całej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, choć w uzasadnianiu decyzji mowa jest o zastosowaniu rygoru w odniesieniu do niepobranego jeszcze przez stronę świadczenia za wrzesień 2018 r.) Jeśli chodzi o decyzję organu II instancji to rozważane są w niej dochody strony zarówno w roku 2018, jak i dochody wcześniejsze na tle powołanych przez organ odwoławczy wszystkich przepisów ustawy (u.p.p.w.d.) dotyczących ustalenia dochodu członka rodziny. Kolegium szeroko rozważa w uzasadnieniu dokumenty dotyczące zatrudnienia strony, ich prawny charakter i kwestie przerwy w zatrudnieniu. Mowa jest o dochodach strony z roku 2016, 2017 i 2018. Z końcowej konkluzji organu wynika, że "do wyliczenia dochodu przyjęto przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez skarżącą w 2016 r. z tytułu zatrudnienia w F. (884,54 zł) i dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia na umowę o pracę od [...] stycznia 2018 r. (888,97 zł). W przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł on 886,76 zł i przekroczył dopuszczalną kwotę uprawniającą do pobierania świadczenia wychowawczego". Z przytoczonej konkluzji wynika, że organy obliczywszy dochód strony i ustaliwszy go ostatecznie na luty 2018 r. w wysokości przekraczającej wysokość minimalnego dochodu uprawniającego do otrzymania świadczenia wychowawczego orzekły o uchyleniu całej decyzji przyznającej stronie świadczenie ze skutkiem wstecznym to jest od [...] października 2017 r. Tymczasem, co wskazano wyżej zasadniczy cel i zakres przepisu art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. dozwala - w razie zmiany stanu faktycznego lub prawnego - na uchylenie decyzji przyznającej świadczenie jedynie na przyszłość (czyli od dnia wydania decyzji uchylającej). Retroaktywna możliwość zastosowania art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. jest bowiem dopuszczalna tylko przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o czym mowa była już wyżej. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ nie jest do pogodzenia z podstawowymi zasadami prawa, oznaczałoby bowiem możliwość retroaktywnego kwestionowania świadczeń wcześniej przyznanych na podstawie zwiększonego dochodu uzyskiwanego w przyszłości a nie zaś wykazania, że to w przeszłości wystąpiły jakieś zdarzenia, z którymi ustawa wiąże prawną możliwość wstecznego pozbawienia strony przyznanego jej uprawnienia. 10. Wykładnia art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w obu decyzjach była więc błędna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym też zakresie obie decyzje naruszają również przepisy proceduralne to jest art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 10 7 § 3 k.p.a. jako, że organy nie ustaliły ani nie rozważyły czy świadczenia pobrane przez skarżącą do dnia wydania decyzji uchylającej były świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w zw. z art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną zwłaszcza w zakresie wykładni art. 27 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. i w takim też zakresie uzupełnią postępowanie wyjaśniające w stopniu koniecznym do zastosowania powyższych przepisów. Wypowiadanie się co do innych kwestii, w szczególności podnoszonych w skardze strony (związanych w szczególności z oceną czasu i charakteru zatrudnienia oraz jego ewentualnych przerw) jest w tej sytuacji przedwczesne. Można tylko wskazać, że powołany w skardze przepis art. 409 kodeku cywilnego, jak i cała instytucja bezpodstawnego wzbogacenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż instytucja "świadczenia nienależnie pobranego" jest konstruktem odrębnym systemowo i została autonomicznie uregulowana w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.