II SA/Go 562/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2009 r. D.B. zwróciła się do Starosty Powiatu o wydanie zaświadczenia, ,,które stwierdzi w jaki sposób, za pomocą jakich metod, form, działań Powiatowy Urząd Pracy realizował w okresie jej rejestracji jako niepełnosprawnej poszukującej pracy, zadania, wytyczne, ustawę z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych". Wnioskodawczyni wskazała, iż w okresie od [...] lutego 2003 r. do [...] sierpnia 2009 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosta odmówił wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o żądnej treści. Na skutek zażalenia złożonego przez D.B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy za niewystarczające uznał stwierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż strona nie wykazała interesu prawnego ani też nie wskazała przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia w zaświadczeniu faktów lub stanu prawnego. Zadaniem Wojewody organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia odmownego winien wezwać wnioskodawczynię do wykazania posiadanego interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta Powiatowy na mocy art. 219 w zw. z art. 218 § 1 kpa odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. treści. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 217 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a które wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na pismo D.B. z dnia [...] marca 2010 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego i przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia. Wnioskodawczyni podała w nim, że potencjalni pracodawcy pytają ją o kwestie, których dotyczyć ma zaświadczenie, a ponadto winna się nim okazać ubiegając się o kursy, szkolenia. Na potwierdzenie powyższego strona załączyła do pisma kserokopię pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. będące informacją w zakresie wniosku strony o przyznanie pomocy w różnych formach z [...] grudnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż zaświadczenie o treści żądanej przez stronę nie może zostać wydane z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek określonych w art. 217 kpa tj. nie wykazała interesu prawnego ani też nie wskazała przepisu prawa, z którego wynikałaby potrzeba urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Na powyższe postanowienie D.B. złożyła zażalenie wskazując, iż wydanie zaświadczenia wpływa na jej interes prawny i jest wymagane przez urzędy i instytucje, w których toczą się sprawy dotyczące jej osoby, a także wymagane jest ono przez pracodawców. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Zdaniem Wojewody na podstawie wyjaśnień nadesłanych przez stronę na wezwanie organu I instancji należy uznać, iż w zakresie uzyskania zaświadczenia o żądanej treści przysługuje jej jedynie interes faktyczny a nie prawny. Organ wyjaśnił, iż interes prawny to interes, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji publicznej podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Jest on oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, a o jego istnieniu decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Cechą tego interesu jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego przy czym interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Wojewoda podkreślił, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby w zakresie wydania żądanego przez nią zaświadczenia przysługiwał jej interes prawny, a przedstawione przez nią okoliczności uzasadniające żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia nie wskazują w żaden sposób na wystąpienie interesu prawnego a tylko faktycznego. Na powyższe postanowienie D.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę domagając się wydania jej zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, według art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. W kontrolowanej sprawie oceny Sądu wymagała kwestia zasadności odmowy wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2009r. Zagadnienia dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Ogólnie stwierdzić należy, że zaświadczeniem jest przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby, w żadnym przypadku zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Zaświadczenie może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego (patrz wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1366/08). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przedstawionego powyżej art. 217 k.p.a. wynika, iż organ wydaje zaświadczenie w dwóch przypadkach. W pierwszym, gdy wymaga tego określony przepis prawa, oraz w drugim, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie wykaże swój, indywidualny interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (uzyskaniu zaświadczenia). W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 142/96, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 27384; Wojciech Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 433/98, Orzecznictwo Sądów Polskich 2000/6/84). Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Posiadanie interesu prawnego wynika z konkretnego stanu faktycznego, z którym związana jest określona norma prawa materialnego przyznająca dane uprawnienie. Interes ten musi być zatem konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 r., s. 194). O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu tego interesu decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I S.A./Po 1242/97). Tym samym ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.). Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym danemu podmiotowi, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Powinna to być nadto norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można ustalić. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne trafnie zauważyły, iż skarżąca nie tylko nie wskazała przepisu prawa, wymagającego wydania urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, ale również nie wskazała przepisu stanowiącego podstawę jej interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia. Skarżąca we wniosku powoływała się na to, że potencjalni pracodawcy pytają ją o kwestie, których dotyczyć ma zaświadczenie, a mianowicie w jaki sposób, za pomocą jakich metod, form, działań Powiatowy Urząd Pracy realizował w okresie jej rejestracji jako niepełnosprawnej poszukującej pracy, zadania i wytyczne ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Intencją skarżącej było ustalenie działań jakie podejmował Powiatowy Urząd Pracy w stosunku do niej jako osoby niepełnosprawnej poszukującej pracy. W związku z tym cel ten nie może być uznany za interes prawny, lecz interes faktyczny. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż z samej treści wniosku skarżącej wynika jednoznacznie, że skarżąca nie posiada informacji na temat kwestii sposobu, metod i form działania jakie realizował w okresie jej rejestracji jako niepełnosprawnej poszukującej pracy, a zatem jej wniosek nie dotyczył wydania zaświadczenia o określonej treści, czyli nie zmierza do uzyskania urzędowego potwierdzenia określonych faktów w formie zaświadczenia – jak stanowi art. 217 k.p.a., lecz ma na celu uzyskanie informacji na temat działań jakie podejmował Powiatowy Urząd Pracy w stosunku do niej. Skarżąca ewidentnie żądała wydania zaświadczenia, a więc organ winien stosować tryb określony w artykułach od 217-219 k.p.a., tryb ten nie ma jednak zastosowania do udzielania informacji. Żądanie skarżącej było jasne i dotyczyło wydania zaświadczenia i w takim zakresie organ prowadził postępowanie. Organ tylko odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, jednakże skarżąca może zwrócić się o do organu o udzielenie stosownych informacji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.