II SA/Go 566/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia zwykłego - Grupy Działaczy Proekologicznych na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony uchyla zaskarżone postanowienie. Burmistrz, działając na wniosek Ł.W. reprezentującego E S.A. występującego w imieniu i na rzecz PT Sp. z o.o., wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Stacji bazowej PT nr [...] na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Dnia [...] stycznia 2010 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, o którym mowa powyżej. Stowarzyszenie argumentowało, że powyższa inwestycja ma wpływ na lokalne środowisko, przez co pozostaje w zakresie jej zainteresowania. Przedstawiło ono również regulamin z którego wynikało, iż jednym z celów działania Grupy Działaczy [...] jest wspieranie ochrony przyrody na terenie [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze. zm.) w związku z art. 31 § 2 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm.) odmówił dopuszczenia Grupy Działaczy [...] do udziału na prawach strony we wskazanym wyżej postępowaniu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz wyjaśnił, iż pojęcie organizacji społecznej zdefiniowane w art. 5 § 1 (winno być § 2) pkt 5 k.p.a. nie ma charakteru wyczerpującego i szeroko ujmuje zakres podmiotów uprawnionych do występowania w powyższej roli w procesie administracyjnym. Tak szerokie zakreślenie kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w roli instytucji zdefiniowanej normami art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a. nie oznacza jednak, iż brak jest wymogów, których spełnienie warunkuje zasadność dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się już postępowania. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędnymi przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej są istniejące łącznie fakt tożsamości statutowego celu jej działalności z toczącym się postępowaniem oraz przemawiający za jej w nim udziałem interes społeczny. W rozpatrywanym przypadku Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego uzasadniającego jego udział w sprawie. Udział organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. Z dokumentów przedstawionych przez Grupę Działaczy [...] – w szczególności zaś z analizy nazwisk osób zaangażowanych w tę działalność – wynika, iż organizacja zrzesza mieszkańców Gminy osobiście zainteresowanych w negatywnym dla strony rozstrzygnięciu niniejszego postępowania co oznacza, iż aktywność organizacji w niniejszej sprawie wiąże się nierozerwalnie z osobistymi interesami osób ją tworzących. O ile co do zasady na obecnym etapie nie ma prawnego powodu by negować istnienie indywidualnego interesu poszczególnych członków organizacji społecznej, domaganie jego respektowania winno być realizowane w odpowiednim, zgodnym z prawem, trybie. O prawie do występowania w roli strony nie może decydować jedynie wola określonej osoby, pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma bowiem charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Nie można uznać, iż założona przez szukających ochrony swoich indywidualnych interesów mieszkańców organizacja społeczna posiada mandat działania w interesie publicznym. Interes podmiotu zbiorowego nie może być sumą interesów poszczególnych członków tej zbiorowości (wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97). Niezbędne jest oddzielenie sfery interesu społecznego, w obronie którego winna działać organizacja społeczna, od zasadnego nawet interesu indywidualnego jej poszczególnych członków. Na konieczność jednoznacznego rozróżniania powyższych zjawisk wskazał ustawodawca w art. 7 k.p.a. W przepisie tym w sposób wyraźny wyodrębniono słuszny interes obywateli od interesu społecznego. W badanej sprawie nie można utożsamiać ochrony interesu społecznego przez stowarzyszenie z zabiegami poszczególnych członków tego zrzeszenia o ochronę ich prywatnych dóbr. Grupa Działaczy [...] jest podmiotem nieuprawnionym do żądania dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu na zasadzie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy inicjatywa stowarzyszenia jest kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków zarządu stowarzyszenia, a więc w gruncie rzeczy została ona podjęta w celu ochrony ich interesów faktycznych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07). Odnosząc powyższe sformułowania do badanego stanu faktycznego Burmistrz stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie prywatny charakter zaangażowania członków organizacji w postępowanie jest na tyle jednoznaczny, iż przekreśla on możliwość spełnienia przesłanki interesu publicznego. Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., II GSK 314/08). W konsekwencji Burmistrz uznał, iż Grupie Działaczy [...] nie przysługuje uprawnienie do bycia stroną w opisanym wyżej postępowaniu. Nadto Stowarzyszenie ograniczyło się w swoich pismach jedynie do hasłowego wskazywania na rzekomą szkodliwość kwestionowanej przez siebie inwestycji celu publicznego. Tymczasem szczególnym uprawnieniom organizacji społecznej towarzyszyć winny szczególne obowiązki, uzasadniające jej uprawnienie do ingerowania w rzeczywistość prawną innych uczestników, zwłaszcza w postaci obligu uprawdopodobnienia przez nią zasadności zagrożenia w danym postępowaniu administracyjnym tych dóbr, ochrona których należy do statutowych celów jej działania. Ponieważ Grupa Działaczy [...] nie zdołała w żadnym ze swoich pism przedstawić faktów, uzasadniających z perspektywy interesu publicznego wejście jej do niniejszego postępowania na prawach strony, również i z tej przyczyny wniosek jej nie mógł być rozpatrzony pozytywnie. Na powyższe postanowienie Burmistrza Grupa Działaczy [...] wniosła zażalenie, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów Konstytucji RP, a także art. 28 oraz art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium, cele statutowe Stowarzyszenia (ochrona środowiska i dbałość o czystość na terenie gminy oraz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; działalność opiniodawczo-doradcza w zakresie prawa ochrony środowiska; działania na rzecz obywateli i administracji publicznej; działanie na rzecz rozwoju społecznego, kulturalnego, gospodarczego w aspekcie proekologicznych zachowań – pkt 10 regulaminu Stowarzyszenia) nie dają podstaw do uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ze względu na brak ich powiązania z meritum postępowania administracyjnego. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego organy administracji nie dokonują bowiem oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. Na gruncie u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy, wydawane są w przypadku braku planu miejscowego i pełnią funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla konkretnej, wnioskowanej inwestycji, z punktu widzenia ładu przestrzennego. Decyzje te nadto nie dają inwestorowi żadnych praw do terenu, a jedynie są promesą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogą stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych dc stanu właściwego. Dodatkowo zwrócił uwagę na regulację odrębnego postępowania w toku którego wydawania jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, ponieważ to w tym właśnie postępowaniu następuje ocena inwestycji pod kątem wymagań ekologicznych. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) definiuje także pojęcie organizacji ekologicznej stanowiąc, iż rozumie się przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10). Taki status – organizacji ekologicznej – posiada Stowarzyszenie [...], co wynika już z samej nazwy w powiązaniu z celami określonymi w regulaminie tej organizacji społecznej. Stosownie do art. 44 ust. 1 ww. ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska, wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 kpa nie stosuje się. Natomiast w pozostałych kategoriach tych spraw (z zakresu ochrony środowiska), w których społeczeństwo nie uczestniczy, organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć na ogólnych zasadach (jak pozostałe organizacje społeczne), czyli po spełnieniu wymagań wynikających z omówionego wcześniej art. 31 § 1 k.p.a. (tj. zgodności celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz przemawiania za tym interesu społecznego). W ocenie Kolegium z tych względów odmowne rozstrzygnięcie jest uprawnione, wobec niespełnienia przez Stowarzyszenie warunku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jakim jest istnienie statutowego celu działania, który uzasadniałby uczestnictwo Stowarzyszenia na prawach strony, tu: w postępowaniu o ustalenie decyzji lokalizacyjnej. W kontekście przedstawionych rozważań, zdaniem organu, nie można tym samym uznać, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia też interes społeczny, biorąc pod uwagę cele statutowe niepowiązane z meritum postępowania. Niezależnie od powyższego Kolegium podzieliło argumentację organu pierwszej instancji, iż aktywność Stowarzyszenia wynika przede wszystkim z potrzeby ochrony interesów samej organizacji, skupiającej mieszkańców, wyrażających niezadowolenie (protest) przeciwko planowanej inwestycji, czego dowodzą też pisma adresowane do Burmistrza. W tym względzie, tj. braku wykazania interesu społecznego, Kolegium podzieliło stanowisko i motywy przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Grupa Działaczy [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało na niezrozumienie przez organy orzekające w sprawie jego statusu prawnego i celów działalności, przytoczyło szereg argumentów przemawiających przeciwko lokalizowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne w otoczeniu człowieka, a także zarzuciło naruszenie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie incydentalne czy w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego organy administracji publicznej odmówiły dopuszczenia do udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (rozbudowy stacji bazowej telefonii cyfrowej, toczącym się z wniosku PT Sp. z o.o.) organizacji społecznej – stowarzyszenia Grupa Działaczy [...]. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm), dalej przywoływanej jako: "K.p.a.", organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie gdy przemawia za tym interes społeczny. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym, spełniającym podobna do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Zauważyć należy, iż użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r., sygn. II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast, w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r., sygn. II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. NSA w powyższym orzeczeniu wskazał, iż organizacja społeczna nie może być narzędziem utrzymywanym w obrocie prawnym dla realizacji przez określone osoby wybranych celów jednostkowych. Nie oznacza to jednak, że jest to reguła, która zawsze musi prowadzić do uniemożliwienia udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy tylko zostanie wykazana tożsamość celów samej organizacji oraz niektórych zrzeszonych w niej osób. Pamiętać bowiem należy, iż interes publiczny, który powinien być z założenia podstawą działalności organizacji społecznej, oraz interes indywidualny, wcale nie muszą się wykluczać. Zależy to przede wszystkim od rodzaju stosunków prawnych, na tle których dochodzi do omawianej zbieżności interesów. Prawo do zrzeszania się jest dozwolone każdemu, a zatem nie ma zasadniczych przeszkód, by powstawały organizacje chroniące na przykład prawa producentów określonych dóbr materialnych, i by w ich skład wchodzili właśnie ci przedsiębiorcy. Tak więc, w ocenie NSA, która podziela w całości Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, jest zjawiskiem normalnym, iż w niektórych sytuacjach organizacja społeczna będzie mogła występować w obronie interesu publicznego (np. przeciwko zanieczyszczeniom środowiska na danym terenie) i takie działania organizacji będą jednocześnie zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw administracyjnych rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Na tle każdej z tych spraw musi być jasne (zarówno dla organu administracji publicznej, jak i dla sądu administracyjnego) czy udział organizacji w tym postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub swój udział w tym postępowaniu zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 Kpa. Na tle stosunków, których dotyczy rozpoznawana sprawa za prawidłową należy uznać, dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ocenę statusu strony skarżącej jako organizacji społecznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. W świetle materiału dowodowego sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, iż Grupa Działaczy [...] ma status stowarzyszenia zwykłego, o którym mowa w art. 40 i następnych ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855) i wpisane jest od [...] maja 2009 r. do rejestru stowarzyszeń prowadzonego przez Starostę pod nr [...]. Przedstawicielem stowarzyszenia uprawnionym do jego reprezentowania jest A.J.. Zgodnie z treścią znajdującego się w aktach sprawy regulaminu Stowarzyszenia (pkt 10) jego celem jest: a) ochrona środowiska i dbałość o czystość na terenie gminy oraz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, b) działalność opiniodawczo-doradcza w zakresie prawa ochrony środowiska, c) działanie na rzecz obywateli i administracji publicznej, d) działanie na rzecz rozwoju społecznego, kulturalnego, gospodarczego w aspekcie proekologicznych działań. W myśl pkt 11 regulaminu, powyższe cele stowarzyszenie realizuje przede wszystkim poprzez: a) współpracę z osobami i instytucjami (organizacjami) o podobnym celu działania, b) organizowanie spotkań, prelekcji, warsztatów i.t.p., c) wspieranie działań mających na celu popularyzację proekologicznych form kształtowania środowiska (poprawa stanu środowiska), d) występowanie z wnioskami i opiniami oraz skargami do władz, urzędów oraz sądów, e) uczestnictwo w procesie decyzyjnym jako strona w każdym etapie postępowania, f) przyjmowanie porad, opinii od organów władz, instytucji w zakresie ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe nie może budzić wątpliwości, iż statutowym celem skarżącego Stowarzyszenia jest prowadzenie działalności w zakresie ochrony środowiska i szeroko rozumianej promocji oraz inicjowania zachowań proekologicznych, zarówno na terenie gminy, jak i na terenie kraju, co zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że powyższe cele statutowe "nie dają podstaw Stowarzyszeniu do uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ze względu na brak ich powiązania z meritum postępowania administracyjnego. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji nie dokonują oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko." Postępowanie administracyjne, co do którego żądanie dopuszczenia na prawach strony zgłosiło skarżące Stowarzyszenie, zostało zainicjowane wnioskiem PT Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2009 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – rozbudowy stacji bazowej nr [...] poprzez montaż masztu (maszt nr 7 – wysokość 5m, wysokość od poziomu terenu 57m) z drabinką Soll wraz z infrastrukturą towarzyszącą (6 anten radioliniowych, w tym 4 anteny na nowym maszcie), montaż drogi kablowej, montaż kabli radioliniowych, na działce oznaczonej nr ewid. [...]. W pkt II.1 wniosku w zakresie parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko wskazano: "nie dotyczy (wynika z analizy środowiskowej). W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 21 sierpnia 2007 r. przedsięwzięcia nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których raport jest wymagany." Zgodnie z projektem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (pkt 2) kształtują między innymi ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W pkt 2 lit. c projektu decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi: między innymi - planowaną inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania, - odległości pionowe pomiędzy głównymi osiami wiązek promieniowania a miejscami dostępnymi dla ludności nie mogą przekroczyć wielkości określonych w § 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska (...). W art. 2 pkt 2 i 3 ustawodawca zdefiniował dla potrzeb cytowanej ustawy pojęcia "zrównoważony rozwój" – poprzez odesłanie do rozwoju, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz "środowisko" – poprzez odesłanie do definicji zawartej w art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn.zm.), dalej przywoływanej także jako "P.o.ś." pod pojęciem "środowisko" należy rozumieć ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. "Ochronę środowiska" ustawodawca w art. 3 pkt 13 P.o.ś. zdefiniował jako podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. W myśl przepisu art. 3 pkt 49 P.o.ś., pod pojęciem "zanieczyszczenia" rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wykładnia zarówno celowościowa, jak i systemowa powyższych przepisów prawa materialnego, w ocenie Sądu, powadzi do wniosku, iż nie można zaaprobować stanowiska Kolegium wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji publicznej nie dokonują oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. Nie może budzić wątpliwości, iż inwestycja celu publicznego (z zakresu łączności publicznej) w postaci stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z zespołem anten jest co do zasady inwestycją negatywnie oddziałującą na środowisko poprzez emitowane promieniowanie. Odrębną kwestią pozostaje ocena charakteru, natężenia i skutków tego oddziaływania w indywidualnej sprawie. Oznacza to, iż w sytuacji gdy celem statutowym skarżącego Stowarzyszenia jest ochrona środowiska, a w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji muszą uwzględniać wymogi ochrony środowiska, dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadnione celem statutowym tej organizacji społecznej. W konsekwencji należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię a naruszenie to w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego zważyć przyjdzie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane również z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 K.p.a., albowiem organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej i wnikliwej oceny w zakresie istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a w zasadzie zaniechał takowej oceny. W tym zakresie, w ocenie Sądu organ drugiej instancji zaniedbał swój obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozpoznania, także z ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ odwoławczy uzasadniając zaskarżone postanowienie ograniczył się jedynie do akceptacji (bez należytego zbadania, a następnie uzasadnienia) stanowiska Burmistrza w zakresie braku wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie. Kolegium stwierdziło jedynie, iż: "co do zasady, słuszna jest argumentacja organu I instancji, iż aktywność stowarzyszenia wynika przede wszystkim z potrzeby ochrony interesów samej organizacji, skupiającej mieszkańców, wyrażających niezadowolenie (protest) przeciwko planowanej inwestycji (...). W tym względzie, tj. braku wykazania interesu społecznego, skład orzekający podziela stanowisko i motywy przedstawione w zaskarżonym postanowieniu." Stwierdzić więc należy, że organ odwoławczy pominął kwestię ustalenia czy Grupa Działaczy [...] stowarzyszenie zwykłe zgłosiła udział w postępowaniu reprezentując interes społeczny, czy jedynie partykularne interesy członków tego stowarzyszenia, które jak wcześniej wskazano nie muszą się w konkretnej sprawie wykluczać. Z akt sprawy wyłania się wprawdzie niezbyt klarowny i ogólny obraz postawy strony skarżącej oczekującej uwzględnienia jej postulatów związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska, w której przychodzi egzystować danej społeczności lokalnej poprzez wyeliminowanie ryzyka szkodliwego oddziaływania spornej inwestycji, z powołaniem się jedynie na przymiot organizacji ekologicznej. Nie zwalnia to jednakże organu odwoławczego od należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z zasadą zaufania do organów Państwa oraz przepisami art. 126 w związku z art. 107 § 3 i art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, od którego przysługuje zażalenie (art. 31 § 2) powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi oceniać należy z uwzględnieniem komplementarnej zasady zawartej w art. 11 K.p.a. Statuuje ona powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności wszelkich przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania decyzji (postanowienia) bez potrzeby stosowania środków przymusu. Treść powołanych przepisów interpretowana jest przede wszystkim jako obowiązek organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym przedstawienia w wyczerpujący, logiczny i przekonywujący sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego, pomimo ewidentnego zainteresowania toczącym się postępowaniem Stowarzyszenia, powołującego się na cel statutowy - dbałość o ochronę środowiska i przedstawiającego zarzuty wobec nadmiernej emisji skumulowanych zanieczyszczeń przez sporną inwestycję nie przysługuje mu status podmiotu na prawach strony, i czy istotnie w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem skarżącej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Brak jest w szczególności motywów jakimi kierował się organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie podzielając "co do zasady" stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku wykazania, czy też udowodnienia interesu społecznego oraz reprezentowania przez organizację jedynie indywidualnych interesów jej członków. Zgodnie z art. 5 i art. 74 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrona środowiska jest jedną z podstawowych funkcji państwa i obowiązkiem władz publicznych. Zasadniczo zatem ochrona środowiska leży w interesie społecznym. Niewątpliwie uzasadniony był postulat, aby organizacja przytoczyła okoliczności konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie, jednak za wystarczające należy uznać powołanie się na uogólniony interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej - czyli ochroną środowiska. Natomiast z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać jego istnienie, w wyżej podanym rozumieniu. Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji administracyjnych w sprawie rozbudowy stacji bazowej, z czym będzie się z pewnością łączyło zwiększenie dotychczasowej emisji. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje, lub do którego chce przystąpić (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 139/09 uchylający cytowany w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/08 oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. II OSK 540/09). Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska jako regulującego prawo Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako organizacji ekologicznej należy wskazać, iż przepis ów, jak również cały dział V i VI ustawy Prawo ochrony środowiska utraciły moc z dniem 15 listopada 2008 r., bowiem zostały uchylone na mocy przepisu art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227). Od tej daty ta właśnie ustawa, z godnie z art. 1 pkt 2 reguluje między innymi zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. W myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, ilekroć jest w niej mowa o "organizacji ekologicznej" rozumie się przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W myśl art. 44 ust. 1 ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wskazać również przyjdzie, iż brak jest w aktach niniejszej sprawy dokumentów, które umożliwiałyby jednoznaczna ocenę charakteru planowanej inwestycji w kontekście przepisów cytowanej wyżej ustawy. Można wskazać jedynie, iż zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (wymagającej udziału społeczeństwa) następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem zasadniczo także przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże dla konkretnej sprawy wymagana jest tu dokonana przez właściwy organ dodatkowa analiza planowanej inwestycji i jej parametrów z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Na podstawie analizy treści skargi oraz pism składanych przez stronę skarżąca w toku postępowania administracyjnego należy wskazać, iż skarżące Stowarzyszenie zdaje się błędnie utożsamiać swoje uprawnienia wynikające z przymiotu organizacji ekologicznej, w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów z uprawnieniem do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym na ogólnych zasadach wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. Jak zasadnie podkreśla to Kolegium przesłanki określone powyższymi regulacjami nie są tożsame. Oznacza to, iż z faktu uzyskania przymiotu organizacji ekologicznej uprawnionej do udziały w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa w rozumieniu 3 października 2008 r. nie wynika automatyczna zasada, że każda organizacja ekologiczna spełnia łącznie przesłanki wypływające z art. 31 § 1 K.p.a. dla innych postępowań administracyjnych, pośrednio związanych z ochroną środowiska. Nie można jednak wykluczyć, iż w konkretnej sprawie sytuacja taka nie zaistnieje, co musi podlegać wnikliwej i wszechstronnej ocenie organu administracji. To z kolei oznacza, iż organizacja społeczna, która występuje z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w innej sprawie, niż uregulowanej powyższą ustawą winna dążyć do wykazania, że w tej sprawie kierując się realizacją swych celów statutowych reprezentuje interes społeczny, a nie tylko partykularne interesy jej członków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny powinien zatem przede wszystkim wziąć pod uwagę okoliczność, że wystąpienie w niniejszej sprawie interesu społecznego winno być oceniane z uwzględnieniem celów statutowych organizacji oraz norm prawa materialnego, regulujących zagadnienia stanowiące przedmiot rozstrzyganej sprawy. Poza rozważaniami organów administracji orzekających w sprawie pozostała kwestia, czy Stowarzyszenie, podejmując działania nawet zgodne z interesami jego członków - realizuje tylko indywidualne interesy tych osób, czy też działania te mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólno-społecznego. Innymi słowy czy Stowarzyszenie domagając się udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym konkretnej inwestycji konkretnego podmiotu (art. 31 § 1 K.p.a.), realizuje zadania organizacji społecznej w pełnym tego słowa znaczeniu, czy też jest tylko przedstawicielem procesowym określonych uczestników postępowania. Zarówno organ pierwszej instancji jak i w szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze tego zagadnienia (tych relacji) nie wyjaśniło, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem przedstawionych okoliczności i ocen prawnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Strona skarżąca nie zgłosiła wniosku w zakresie ewentualnego zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.