II SA/Go 568/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi R.Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Wójt Gminy ustalił na wniosek A. i G.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W dniu 30 sierpnia 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo R.Ś., którym wskazał, że nie doręczono mu w/w decyzji pomimo, iż przysługiwał mu w tym postępowaniu przymiot strony, a o jej treści dowiedział się przypadkowo w urzędzie. Ponadto zakwestionował prawidłowość wydanego przez Wójta Gminy rozstrzygnięcia. W toku czynności procesowych organ odwoławczy zwrócił się do R.Ś. (pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]) o wskazanie trybu w jakim żąda wszczęcia postępowania przez organ odwoławczy, tj. czy przedmiotem jego żądania jest wniesienie odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2008 r. czy też wniosek o wznowienie postępowania, a także udokumentowania posiadania w tym postępowaniu przymiotu strony. W odpowiedzi R.Ś. wskazał, że żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie odwoławczym. W załączeniu strona przesłała wypis z rejestru gruntu wraz z mapą ewidencyjną. Kolejno pismami z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r. oraz [...] lutego 2012 r. (znak: [...]) Kolegium zwracało się do Wójta Gminy o wskazanie sposobu i daty doręczenia decyzji R.Ś., ewentualnych przyczyn jego pominięcia oraz przesłania wskazanego w decyzji z [...] marca 2008 r. wykazu stron tego postępowania oraz potwierdzeń doręczenia tej decyzji stronom postępowania. Wójt w pismach z dnia [...] grudnia 2011 r. - wyjaśnił, iż decyzji nie doręczono przez pomyłkę zarówno B.Ś. jak i R.Ś.; z dnia [...] stycznia 2012 r. – wyjaśnił, że organ przekazał do Kolegium wszystkie dokumenty, w tym również żądany wykaz i potwierdzenia doręczenia decyzji; z dnia [...] lutego 2012 r. – wyjaśnił, że do Kolegium przekazano całość akt dotyczących sprawy, zaś organ nie posiada w swoich zasobach innych dokumentów dotyczących decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.), odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu I instancji liczy się od doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Jeżeli od decyzji I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która w postępowaniu I instancji nie brała udziału, a jest stroną postępowania nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeżeli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, Kolegium ustaliło, że zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy została doręczona wnioskodawcy (inwestorom), co pozwala stwierdzić, że weszła do obrotu prawnego oraz posiada przymiot ostateczny. Z powyższych względów stwierdzono niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 kpa. Na marginesie organ wskazał, iż odwołujący w przedmiotowej sprawie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, który został skierowany do odrębnego toku postępowania administracyjnego. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. R.Ś. zarzucił postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji nr [...], podczas gdy mając na względzie treść żądania strony, wniosek powinien zostać zakwalifikowany, jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. W tym zakresie strona zarzuciła organowi również naruszenie art. 64 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż z treści wniesionego podania nie wynika w jakim trybie strona żąda przeprowadzenia postępowania w sprawie. Wreszcie strona zarzuciła naruszenie ogólnych zasad postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niezałatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez błędną kwalifikację żądania strony oraz nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, nie udzielenie wyjaśnień i wskazówek w zakresie skutku wyboru trybu odwoławczego, przez co strona poniosła szkodę w postaci utraty terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na obecnym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych postanowień administracyjnych pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wady i uchybienia w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z ogólną zasadą z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem wymieniony powyżej przepis poprzez wskazanie w art. 127 § 1 kpa, iż stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 kpa, odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie wspomnianego 14-dniowego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu tego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany w świetle art. 134 kpa do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono mu decyzji, podejmuje działania zmierzające do jej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, także udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Po 232/09). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy z podania strony wprost nie wynika wola wnoszącego. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopełniło w tym zakresie ciążących na nim obowiązków, zwracając się do R.Ś. o wyjaśnienie, czy złożone przez niego podanie jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Wójta Gminy, czy też stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. R.Ś. w sposób jednoznaczny sam wskazał, iż jego podanie, stanowi odwołanie od w/w decyzji organu I instancji, co zdeterminowało dalsze postępowanie organu odwoławczego. W tym zakresie podzielić należy stanowisko organu, że wniesione przez R.Ś. odwołanie, należało uznać za niedopuszczalne. Przyjęta jest w orzecznictwie wykładnia, że strona postępowania administracyjnego niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedostarczenie jej decyzji organu l instancji, może wnieść odwołanie w terminie, jaki biegnie dla stron postępowania, którym doręczono decyzję, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 505/08-opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Przy czym podmiot, któremu decyzja nie została doręczona i co do którego indywidualnie termin nie biegnie, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla innej strony, której najpóźniej doręczono orzeczenie ( podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie II SA/Bk 358/07 - publ. jak wyżej ). Natomiast w przypadku wniesienia odwołania od decyzji, która jest już ostateczna, tj. dla wszystkich stron, którym doręczono orzeczenie, upłynął termin do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zobligowany jest stwierdzić "niedopuszczalność odwołania" ( wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2011r. II SA/Sz 1738/11, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08). Przyjęcie innego stanowiska doprowadziłoby do stwierdzenia, że niezależnie od czasu, jaki upłynął od wydania decyzji, która uznana została za ostateczną, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych lub faktycznych, mogłaby być w wyniku postępowania odwoławczego uchylona. Przyjęcie takiego stanowiska kłóciłoby się z zasadą ochrony pewności prawa (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 505/08; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999r., sygn. akt IV SA 703/97). W tym zakresie zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze odpowiada przepisom prawa. Wobec powyższego należy przyjąć, że prawomocne zakończenie niniejszego postępowania, przesądzające kwestię niedopuszczalności odwołania, otwiera stronie możliwość do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w spornym przedmiocie, przy zachowaniu warunków, o których mowa w przepisach prawa regulujących ten szczególny tryb postępowania. Z tych wszystkich względów, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.