II SA/Go 57/12

Dnia 15 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi G.F. i R.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (powoływany dalej jako WINB), działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wspólnego odwołania G.F., R.F. M.K. M.N. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (powoływanego dalej jako: PINB) z dnia [...] października 2011 r. znak: [...]. Wskazaną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. G.F. poinformowała PINB, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] "powstało przedszkole". Powoływała się w nim na uzyskaną w Wydziale Urbanistyki Urzędu Miasta, informację, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku, a w jej ocenie użytkowanie budynku mieszkalnego niezgodnie z przeznaczeniem i bez zgody właściwego organu stanowi samowolę budowlaną. Ponadto wskazała, iż działka na której "funkcjonuje przedszkole" bezpośrednio graniczy z jej działką. Taka lokalizacja przedszkola w sposób rażący narusza jej prawa i spokój, budząc jej kategoryczny sprzeciw. [...] maja 2011 r., po uprzednim zawiadomieniu A. i M.J. - współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], PINB przeprowadził oględziny w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W treści sporządzonego z tej czynności protokołu wskazano, że w pomieszczeniach budynku znajdują się mebelki, stołki i krzesełka dziecięce. Obecna podczas kontroli A.J. oświadczyła, iż budynek został wydzierżawiony z przeznaczeniem na prowadzenie w jego parterowej części działalności w postaci opieki nad dziećmi do lat 3. W dniu kontroli w budynku nie przebywały dzieci i nie była prowadzona wskazana działalność. Ponadto w protokole zapisano, że "nie były prowadzone roboty budowlane adaptacyjne". W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB uzyskał nadto informację z Urzędu Miasta, iż nie było wydawane pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3 oraz, że B.L. – osoba prowadząca firmę edukacyjno-opiekuńczą, obejmującą z zakresem świadczeń w postaci m.in. opieki dziennej nad dziećmi, jako miejsce prowadzenia tej działalności zgłosiła od [...] czerwca 2011 r. adres ul. [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2011r. PINB poinformował G.F. o podjętych czynnościach i wyraził stanowisko, iż po spełnieniu wymagań higieniczno-sanitarnych i w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie zachodzi potrzeba zgłaszania organowi administracji budowlanej zmiany sposobu użytkowania w celu rozpoczęcia działalności polegającej na świadczeniu opieki nad dziećmi do lat trzech na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. W następstwie uznania przez WINB za zasadnej skargi G.F. z dnia [...] czerwca 2011r. na brak działań PINB (pismo WINB z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...]). organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] zawiadomił właścicieli nieruchomości przy ul. [...] oraz nieruchomości z nią sąsiadujących i B.L. o wszczęciu - z urzędu - postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Jednocześnie organ zawiadomił o miejscu i terminie oględzin sprawie, który przełożony został z [...] września na [...] października 2011 r. W toku postępowania została złożona do WINB kolejna skarga na brak czynności PINB. W trakcie oględzin, dokonanych w dniu [...] października 2011 r. obecne były A.J. i B.L., wynajmująca pomieszczenia. Jako użytkownik budynku oświadczyła ona, iż zgłosiła organom inspekcji sanitarnej oraz straży pożarnej działalność gospodarczą pod nazwą "opieka nad dziećmi do lat trzech", przy czym organy te dokonały pod tym kątem kontroli budynku i "nie wniosły uwag i zastrzeżeń ani sprzeciwu". W protokole oględzin zapisano, że B.L. posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] grudnia 2009 r. Jej przedmiotem jest działalność wspomagająca edukację, działalność fizjoterapeutyczna oraz opieka dzienna nad dziećmi, zgodnie z przepisami ustaw szczególnych. W odpowiedzi na pisma PINB z pytaniem o wyniki kontroli przeprowadzonych w budynku przy ul. [...], pismem z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej poinformował, że w przedmiotowym budynku zostały przeprowadzone "czynności kontrolno-rozpoznawcze", na podstawie których sporządzono opinię w zakresie warunków bezpieczeństwa w pomieszczeniach zlokalizowanych na parterze budynku jednorodzinnego przy ul. [...] przeznaczonych do opieki nad dziećmi do lat 3. W treści opinii (kopię przesłano powiatowemu organowi nadzoru budowlanego), powołując się na § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych (Dz.U. Nr 69, poz. 367) Komendant Miejski PSP stwierdził na podstawie przeprowadzonej kontroli, że pomieszczenia na parterze wskazanego budynku spełniają wymagania przepisów określonych w § 2 cytowanego rozporządzenia. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2011r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował, że upoważnieni pracownicy PPIS przeprowadzili w dniu [...] września 2011r. "kontrolę w żłobku" zlokalizowanym w części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. Do pisma dołączono kopię opinii sanitarnej wydanej w dniu [...] października 2011r. sporządzonej po kontroli. W opinii, powołując się na § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych, PPIS uznał, że w pomieszczeniach żłobka, w których planuje się opiekę dla 15 dzieci w wieku od 1 roku do 3 lat zostały zapewniane bezpieczne i higieniczne warunki pobytu dzieci. Do pisma z dnia [...] października 2011 r. dołączono również kopię protokołu kontroli organu inspekcji sanitarnej. Decyzją z [...] października 2011 r. znak: [...], PINB, powołując się na art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Analizując zebrany materiał dowodowy, PINB wskazał, iż kwestią sporną pozostawało, czy można mówić o zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w sytuacji prowadzenia w jego części działalności opiekuńczo- wychowawczej w postaci małego przedszkola. W ustalonych okolicznościach sprawy uznał, że brak było podstaw do uznania, by prowadzenie działalności związanej z opieką nad dziećmi do lat trzech w budynku mieszkalnym kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. Przywołując definicję pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zdaniem PINB, w okolicznościach niniejszej sprawy do doszło do, wymagającej zgłoszenia organom administracji budowlanej, zmiany sposobu użytkowania w/w budynku w rozumieniu powołanego przepisu. Powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie II OSK 785/11, iż prowadzenie działalności opiekuńczej czy wychowawczej nad niewielka grupą dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał, iż w budynku przy ul. [...] nie prowadzono żadnych robót budowlanych mających na celu dostosowanie tego obiektu do wymagań związanych z profilem działalności. Dokonane ustalenia wykazały, iż prowadzona w budynku mieszkalnym działalność nie zmienia wymagań sanitarno- higienicznych oraz zasad bezpieczeństwa pożarowego, co potwierdzają kontrole właściwych organów inspekcji sanitarnej i Komendanta Miejskiego Państwowej Straży pożarnej. Pomieszczenia budynku mieszkalnego spełniają bowiem wymogi dla pomieszczeń, w których może być prowadzona działalność opiekuńcza nad dziećmi do lat 3, określone w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych ( Dz.U. z 2011 r., Nr 69, poz. 367 ). Skoro więc – zdaniem PINB - w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego, wymagającej uprzedniej akceptacji organu administracji architektoniczno – budowlanej. Uzasadnione zatem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa ze względu na brak przedmiotu postępowania w postaci doprowadzenia do stanu zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Przy czym ewentualne roszczenia związane z prowadzeniem w przedmiotowym budynku działalności gospodarczej mogą być przedmiotem powództwa przed sądem powszechnym. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. odwołanie od decyzji wnieśli: G.F., R.F., M.K. i M.N.. Skarżący zakwestionowali istnienie podstaw do umorzenia postępowania. Powoływali się na publikacje Ministerstwa Infrastruktury z których wynika, iż założenie przedszkola wymaga dopełnienia dwóch procedur administracyjnych tj. wpisu do rejestru prowadzonego przez właściwy organ i uzyskania pozwoleń budowlanych. Wszystkie obiekty lub pomieszczenia na przedszkola muszą spełniać wymagania stawiane przedszkolom i obiektom użyteczności publicznej. W szczególności podkreślali, iż najbardziej dotkliwa jest dla nich lokalizacja żłobka, rażąco naruszająca prawo budowlane i elementarne prawa osób sąsiadujących. Wskazywali, że teren, na którym "funkcjonuje żłobek" jest obszarem budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, na którym nie ma i nie przewidziano żadnych usług. Wskazali, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnie precyzują, iż funkcją obowiązującą jest "mieszkalnictwo ekstensywne z ewentualnie możliwymi usługami o ograniczonej uciążliwości". Natomiast PINB nie stwierdził, czy prowadzenie placówki w spornym miejscu koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucali, iż placówka opiekuńcza nie została, mimo takiego obowiązku, wpisana do rejestru prowadzonego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Nieprawdą jest też by w budynku przy ul. [...] działalność prowadzona była jedynie na parterze tego budynku. Z wycofanych ze strony internetowej zdjęć żłobka oraz obserwacji wszystkich sąsiadów wynika, iż dzieci przebywają na piętrze budynku, skąd dochodzi donośny płacz, widywane są również niejednokrotnie w balkonowym oknie na piętrze. Wizje lokalne PINB zawsze były zapowiedziane z wyprzedzeniem, co umożliwiało przygotowanie placówki opiekuńczej do wizyty, jak też składanie fałszywych i mylących oświadczeń przez prowadzącą żłobek, że dzieci przebywają jedynie na parterze. Powołaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując ustaleń zbieżnych z PINB, przywołując treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdził, że przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W omawianym przypadku bezspornie działalność podjęta została w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na podstawie przepisów odrębnych niż ustawa Prawo budowlane. I tak, prowadzenie w tym budynku opieki nad dziećmi do lat trzech uregulowane zostało przez przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U Nr 45, poz. 235). W art. 25 tej ustawy określono, że "Minister właściwy do spraw rodziny określi, w drodze rozporządzenia, wymagania lokalowe i sanitarne dotyczące żłobków i klubów dziecięcych, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości sprawowanej opieki nad dziećmi i warunków ochrony przeciwpożarowej oraz liczbę dzieci, nad którymi sprawowana jest opieka". Wymagania te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych (Dz.U. Nr 69 poz. 367). W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określono, że lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, znajduje się w budynku lub jego części, spełniających wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZŁ II lub wymagania uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w trybie określonym w tych przepisach. Przy czym stosownie do ust. 2 dopuszcza się prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, innych niż określone w ust. 1, jeżeli lokal jest przeznaczony dla nie więcej niż 15 dzieci, znajduje się na parterze budynku wykonanego z elementów nierozprzestrzeniających ognia, posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające bezpośrednie wyjście na przestrzeń otwartą, został wyposażony w trudnozapalne wykładziny podłogowe i inne stałe elementy wyposażenia i wystroju wnętrz, gaśnicę proszkową ABC o zawartości co najmniej 4 kg środka gaśniczego. Dodatkowe warunki określono w ust. 3 i 4 w/w paragrafu 2 oraz w § 3 i 4 rozporządzenia. Natomiast w § 1 rozporządzenia właściwy minister określił, że "w lokalu, w którym prowadzony będzie żłobek lub klub dziecięcy, są zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki pobytu dzieci, potwierdzone pozytywną opinią komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz pozytywną opinią właściwego państwowego inspektora sanitarnego, uwzględniającymi warunki, o których mowa w § 2-4". WINB wywiódł, iż prowadząca działalność opiekuńczą w budynku przy ul. [...] uzyskała wymagane opinie organu inspekcji sanitarnej i miejskiej straży pożarnej. Przy czym w opiniach tych stwierdza się, że pomieszczenia w budynku, w których prowadzona jest działalność w oparciu o przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 spełniają wymagania przepisem określonych w § 2 cytowanego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i wymagań higieniczno-sanitarnych. Zatem skoro przedmiotowy budynek spełnia te wymagania nie można mówić o zmianie warunków w powyższym zakresie, o której mowa w art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie WINB, nie nastąpiła również zmiana pozostałych warunków wymienionych w tym przepisie. Nie można bowiem mówić o zmianie warunków pracy, ochrony środowiska czy zmianie obciążeń skoro w omawianym budynku nie jest prowadzona działalność produkcyjna lub inna powodująca powstawanie zanieczyszczeń lub innego negatywnego wpływu na osoby przebywające w tym budynku czy też w jego otoczeniu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poparte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 785/10, iż prowadzenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym działalności opiekuńczej, czy wychowawczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania WINB nie uznał za wiarygodny zarzutu nieprawidłowych ustaleń organu odnośnie wykorzystania piętra omawianego budynku do przedmiotowej działalności opiekuńczej. Wskazał, iż w trakcie przeprowadzonych w sprawie w dniu [...] maja 2011 r. oględzin PINB ustalił, że opieka nad dziećmi prowadzona ma być na parterze budynku. Okoliczność taką wskazano również w protokole kontroli, jaką w dniu [...] września 2011r. w przedmiotowym budynku przeprowadził organ inspekcji sanitarnej. Ponadto z ustaleń organu I instancji wynika, że w obiekcie nie realizowano żadnych robót budowlanych, natomiast został on wybudowany legalnie i przyjęty do użytkowania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zatem skoro w świetle dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] brak jest podstaw do badania przez organ nadzoru budowlanego kwestii ewentualnej zgodności profilu prowadzonej w tym budynku działalności opiekuńczej z przepisami o planowaniu przestrzennym skoro ustawodawca dopuścił jej prowadzenie ( po spełnieniu określonych wymagań ) na podstawie cytowanej wcześniej ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. W związku z tym podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym również przepisów w/w ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Mając na względzie powyższe ustalenia organ odwoławczy podzielił sposób rozstrzygnięcia podjętego w związku z pismem G.F. z dnia [...] kwietnia 2011r. poprzez jego umorzenie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Jako utrwalony w orzecznictwie sądowym wskazał pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem WINB, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w budynku przy ul. [...] nie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, co z kolei wyklucza możliwość zastosowania do rozstrzygnięcia norm zawartych w art. 71 a Prawa budowlanego. Dodał też, że strony postępowania w jego toku nie wniosły określonych żądań wymagających wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Skargę na decyzję WINB złożyli G. i R., małżonkowie F., reprezentowani przez pełnomocnika adw. P.M.. Rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie przepisów art. 61a § oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, 81 a w zw. z art. 80 ust 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo Budowlane oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku tejże ustawy poprzez uznanie, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Podnosząc wskazane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedstawiając w uzasadnieniu przebieg postępowania administracyjnego, skarżący zakwestionowali zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 105 § 1 Kpa. Odnosząc się do stanowiska organów w kwestii zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia wywodzili, iż organy nadzoru budowlanego z reguły działają z urzędu. Między innymi są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organy te są też zobowiązane do tego aby podejmować odpowiednie działania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (art. 71 a Prawa budowlanego). Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania jednak ma wręcz obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w ramach jego kompetencji W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało więc istotnego znaczenia, że złożone na samym początku postępowania przez G.F. pismo z [...] kwietnia 2011r. w zasadzie nie zawierało określonych żądań, co do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie organ zobowiązany był do wszczęcia postępowania kontrolnego na podstawie art. 81 a ust 2 prawa budowlanego, a w przypadku ustalenia braku przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, organ na podstawie art. 61 a § 1 Kpa winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 71a ustawy Prawo budowlane, (por. wyrok WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 855/11 z dnia 9 września 2011 roku). Wykazane uchybienie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i powinno stanowić podstawę uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] skarżący wywodzili, że z analizy podjętych przez organ l instancji czynności wynika, iż podjął on wyłącznie czynności kontrolne w odniesieniu do spełnienia przez obiekt przepisów przeciwpożarowych, przepisów prawa pracy oraz przepisów sanitarnohigienicznych. Tymczasem użyte w powołanym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego sformułowanie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności" wskazuje, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania, a więc ze zmianą sposobu użytkowania będziemy mieli do czynienia także w innych, nie wymienionych w tym przepisie sytuacjach. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane PINB rozpatrując czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku winien wziąć pod uwagę czy obecnie wykonywana działalność nie narusza interesów osób trzecich. W związku z powyższym organ administracyjny przeprowadzając postępowanie kontrolne na podstawie art. 81 a ust 2 w zw. z art. 80 ust 1 pkt 1 lit. "a" ustawy prawo budowlane w ramach kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego winien sprawdzić zgodność nowoprowadzonej działalności z wymaganiami ochrony środowiska oraz z zagospodarowaniem terenu wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1064/05). W związku z powyższym i mając na uwadze rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku normuje dopuszczalny poziom hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, organ winien dokonać kontroli poziomu działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...], celem ustalenia czy prowadzona w nim działalność przekracza poziom wskazany w załączniku do powołanego aktu. Przekroczenie tych wskaźników w świetle wyżej wskazanych przepisów oznaczałoby zmianę sposobu użytkowania obiektu. Z kolei zgodnie z wydaną dla przedmiotowej nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budynek usytuowany przy ul. [...] znajduje się w strefie mieszkalnictwa ekstensywnego z usługami o ograniczonej uciążliwości. Organy procedujące w sprawie wbrew art. 80 ust 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 81 a ust 2 ustawy prawo budowlane nie zbadały ewentualnej sprzeczności nowo prowadzonej działalności z obwiązującym planem zagospodarowania przestrzennego mimo, iż ewentualne stwierdzenie sprzeczności oznaczałoby wystąpienie o zmianę sposobu użytkowania. Skarżący podnosili, iż obecnie wykonywana w sąsiednim budynku działalność czyli opieka nad dziećmi do lat 3 jest bardzo uciążliwa dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości gdyż działki, na których są wybudowane domki jednorodzinne są kilkuarowe, co w praktyce oznacza, iż zgiełk bawiących się w okresie wiosenno-letnim dzieci w zasadzie uniemożliwia spokojne korzystanie z przydomowych ogródków. Nadto samochody dowożące i odwożące dzieci do przedszkola poruszają się po nieasfaltowej ulicy [...], nie przystosowanej do zwiększonego ruchu jak również do zawracania pojazdów na tej ulicy. Właściciele nieruchomości sąsiednich, kupując działki przy ul. [...] stosownie do gwarantujących im spokój zapisów planu zagospodarowania przestrzennego byli przekonani, iż mieszkając w tym miejscu nie będą narażeni na tak uciążliwą działalność gospodarczą. Zarzucali, iż w postępowaniu wywołanym ich interwencją u PINB, prowadzący działalność gospodarczą w budynku przy ul. [...], byli wcześniej – mimo, że nie wynika to z istoty czynności kontrolnych - informowani o podejmowanych przez PINB kontrolach, co z kolei uniemożliwiało temu organowi właściwe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Dodatkowo wywodził, iż prawidłowo przeprowadzone czynności kontrolne doprowadziłyby do wykazania faktu przebywania w budynku większej ilości dzieci niż 15, co oznaczałoby zaistnienia zmiany sposobu użytkowania. Skarżący R.F. wskazał, iż w dniu rozprawy stwierdził przebywanie w placówce opiekuńczej 20 dzieci. Uczestnik postępowania M.K. popierał stanowisko skarżących. Uczestnicy postępowania M.J. i B.L. domagali się oddalenia skargi. M.J. wywodził, iż sytuacja w której sam posiadałby kilkanaścioro dzieci nie różni się od sytuacji prowadzenia, w wynajętym przez niego domu, małego żłobka. B.L. podała, iż pod adresem [...] działalność prowadzi od [...] czerwca 2011r., zamierza ją rozwinąć i zarejestrować jako żłobek niepubliczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : 1. Skarga pozbawiona była uzasadnionych podstaw. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, przeprowadzona nie tylko w odniesieniu do zarzutów skargi, ale i w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 r, . nr 152, poz. 1270 ze zm. – dalej jako ppsa ) i sprawowana pod kątem legalności nie wykazała by badany akt jak i akt go poprzedzający wydane zostały z takim naruszeniem prawa czy to materialnego, czy procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy administracyjnej tj. w stopniu kwalifikującym je do usunięcia z obrotu prawnego ( art. 145 § 1 pkt 1-3 ppsa ). 2. Istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy w sprawie doszło do zmiany sposoby użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2011 r.,Nr 185, poz.1092 ). Zgodnie z powołanym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl przepisu art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. 3. Wskazać należy, iż w postępowaniu którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnenia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, iż nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu ( lub jego części). Zgodnie z art. 5 ust. 1 Pr. bud. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Tym samym brak podstaw do odnoszenia ocenianej zmiany sposobu użytkowania w kontekście wskazywanego przez skarżących pkt 9 ust. 1 art. 5 Prawa budowlanego ( poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ). 4. Organ, dokonując oceny we wskazanym wyżej odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Podkreślenia wymaga, iż oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie. 5. Kontrolując legalność decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji PINB w kontekście wskazanych przepisów i w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 ppsa, Sąd uznał, że akty te nie naruszają prawa w stopniu skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W szczególności podzielić należy stanowisko organów, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana sposobu użytkowania części domu jednorodzinnego z przeznaczeniem jego parteru na pomieszczenia na działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3 z ograniczeniem do piętnaściorga dzieci nie stanowi zmiany sposobu użytkowania o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zasadnym bowiem pozostaje pogląd wyrażony w powołanym przez organy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie II OSK 785/11, iż nie każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, prowadzona w części domu jednorodzinnego powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wprawdzie ust. 1 artykułu 71 określając definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wymienia wszystkich sytuacji, które powinny być traktowane jako taka zmiana ( użycie wyrazów "w szczególności"), jednakże wskazuje się, że przez taką zmianę należy rozumieć "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Przepis ten powinien być stosowany w konkretnych sprawach w ten sposób, iż należy dokonać jego wykładni, kierując się celem, jaki przyświecał ustawodawcy stanowiącemu określoną normę prawną. Podkreślenia w związku z tym wymaga, iż art. 10 powoływanej przez organy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 ( Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm. ), regulującej różne formy organizacyjne funkcjonowania takiej opieki wynika, że do zadań żłobka czy klubu dziecięcego należy w szczególności zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych. Wydaje się oczywiste, iż prowadzenie - w ramach powołanej ustawy - działalności opiekuńczej nad niewielką grupką ( do 15 ) dzieci do lat 3 w warunkach zbliżonych do domowych nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2. Taka liczba dzieci może być porównywalna do liczby dzieci w wielopokoleniowej rodzinie zamieszkującej w domu jednorodzinnym, nad którą sprawuje opiekę rodzina, a nawet niekiedy osoby obce. 6. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostawało, że w budynku jednorodzinnym nie prowadzono żadnych robót adaptacyjnych ani budowlanych związanych z przystosowaniem tego obiektu budowlanego do wykonywania działalności opiekuńczej nad dziećmi do lat 3. Z ustaleń organu II instancji wynika bezspornie, iż obiekt budowlany w swej dotychczasowej postaci odpowiada wymaganiom i warunkom wskazanej działalności. Dom jednorodzinny A. i M.J., w którym prowadzona jest działalność opiekuńcza został wzniesiony legalnie i zgłoszony do użytkowania. Jego pierwotna funkcja – dom jednorodzinny nie budzi wątpliwości. W ramach tej dotychczasowej funkcji parterowa część budynku, przeznaczona na prowadzenie wskazanej działalności opiekuńczej, spełniała – bez konieczności przeprowadzania robót budowlanych, zmian adaptacyjnych czy przeróbek - wymagania w zakresie wymogów nałożonych rozporządzeniem wykonawczym do ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 tj. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych (Dz.U. Nr 69 poz. 367). Potwierdzają to jednoznacznie opinie organów inspekcji sanitarnej i straży pożarnej. Zmiana funkcji części domu jednorodzinnego tym samym nie pociągała zatem za sobą zmiany parametrów czy czynników lub warunków przykładowo wskazanych w powołanym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jak i innych związanych z charakterem prowadzonej działalności, co w przeciwnym razie rodziłoby obowiązek dokonania zgłoszenia planowanej zmiany organowi administracji architektoniczno- budowlanej. W konsekwencji przeznaczenie części budynku na działalność opiekuńczą nie spowodowało zmian w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń tj. warunków o jakich mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 Pr. budowlanego. Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bez potrzeby dokonywania zgłoszenia organom administracji architektoniczno – budowlanej, mogło dojść do przeznaczenia części budynku mieszkalnego na działalność opiekuńczą, zaś na podstawie odrębnych przepisów dla podmiotu prowadzącego tę działalność powstał jedynie obowiązek uzyskania akceptacji innych właściwych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarnych, przeciwpożarowych i zgłoszenia do rejestru żłobków i klubów dziecięcych ( art. 26 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. W tym miejscu wskazania wymaga, w kontekście zarzutu odwołania, iż sankcjonowanie niewykonania tego ostatniego obowiązku nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. 7. Skoro więc nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie było podstaw do stosowania przepisu art. 71a Prawa budowlanego. Nie zachodziła zatem podstawa do oceny zgodności prowadzenia takiej działalności z ustaleniami planu miejscowego (jeżeli został dla danego terenu uchwalony ) lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, na co zasadnie wskazał organ II instancji. 8. Na marginesie zatem zauważyć należy, że Sąd nie podziela silnie akcentowanego przez skarżących poglądu, że fakt realizowania terenie na którym usytuowany jest budynek przy [...] wyłącznie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bez jakichkolwiek usług oznacza wykluczenie możliwości realizowania tam innych jeszcze funkcji niż mieszkalna. Nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zatem dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania czy użytkowania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Nie chodzi bowiem o to by nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu, stanowiły dokładne odzwierciedlenie istniejącej już funkcji. W sytuacji dominującej na danym terenie funkcji mieszkaniowej w postaci budownictwa jednorodzinnego za kontynuację funkcji można uznać też zmianę sposobu użytkowania obiektu, którą da się pogodzić z istnieniem zabudowy mieszkaniowej w ramach uzupełnienia tej funkcji o takie obiekty ( funkcje ) towarzyszące budynkom mieszkalnym jak np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, żłobek czy przedszkole. Kwalifikować je przy tym należy jako usługi nieuciążliwe. 9. Za nieuzasadniony musiał być uznany zarzut skargi, iż zmiana funkcji części domu jednorodzinnego uczestników postępowania narusza wymagania ochrony środowiska, a organ obowiązany był do sprawdzenia czy poziom hałasu spowodowany działalnością opiekuńczą przekracza dopuszczalne wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz.U. Nr 120, poz. 826 ). Dostrzec w związku z tym należy, iż powołane rozporządzenie określa dla terenów zabudowy jednorodzinnej i terenów zabudowy związanej ze stałym pobytem dzieci i młodzieży identyczne takie same normy poziomu hałasu. W konsekwencji oznacza to iż sam prawodawca uznaje, że takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki , internaty nie generują hałasu przekraczającego normatywny poziom dopuszczalny dla terenów zabudowy jednorodzinnej. 10. Sąd nie podziela też zarzutów skargi o wadliwych ustaleniach faktycznych organów co do zakresu w jakim na działalność opiekuńczą B.L. wykorzystywany jest dom jednorodzinny uczestników A. i M.J.. Prawidłowe w tym zakresie pozostaje stanowisko WINB, iż fakt przeznaczenia dla celów opiekuńczych parteru domu potwierdziły nie tylko wyniku kontroli w maju 2011 r., ale także kontrole inspekcji sanitarnej i funkcjonariuszy państwowej straży pożarnej. 11. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podnoszonych w szczególności w odwołaniu co do tego, że dzieci przebywają także na piętrze domu oraz na rozprawie, iż działalność prowadzona jest w szerszym zakresie niż deklarowana jako działalność opiekuńcza nad dziećmi do lat 3 w ilości nie przekraczającej piętnaściorga wskazać należy odróżnić należy dwie sytuacje. Jak wynika z opinii inspekcji sanitarnej i komendanta miejskiego PSP pozytywne wyniki kontroli tych służb w zakresie spełniania przez pomieszczenia parterowej części domu warunków prowadzenia opieki nad dziećmi do lat trzech w zakresie wymogów sanitarnych, w tym i norm powierzchniowych oraz w zakresie wymogów przeciwpożarowych ( vide: § 2 ust. 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 25 marca 2011 r. ) uzyskane zostały dla działalności obejmującej nie więcej niż piętnaścioro dzieci do lat 3. Jeżeli jak twierdzą skarżący obecnie zakres tej działalności uległ intensyfikacji ( większa liczba dzieci, większa część obiektu, inny niż opiekuńczy rodzaj zajęć z dziećmi w innych grupach wiekowych ) faktycznie w grę może wchodzić kwestia zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego w rozumieniu wskazanego przepisu art. 71 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane. Mieć należy jednak na uwadze, iż kontrola sądowa legalności zaskarżonego aktu sprawowana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty jego wydania a nie orzekania przez sąd administracyjny. 12. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość formy rozstrzygnięcia tj umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał za trafne umorzenie przez PINB postępowania wszczętego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ wszczął w tej sprawie postępowanie z urzędu w wyniku uzyskania od G.F. - osoby uznanej następnie za stronę postępowania. Ani ta osoba ani żadna inna ze stron nie zgłaszały do organu konkretnych roszczeń. Skoro więc - w ocenie Sądu – zmiana sposobu użytkowania nie miała charakteru samowolnej zmiany o jakiej mowa w art. 71 ustawy Pr. budowlane wszczęte już uprzednio postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 Kpa. Jeżeli w sprawie, w której organ administracji ma obowiązek działania z urzędu, organ administracji podejmie czynności i tym samym spowoduje, że zostało wszczęte postępowanie, nawet wtedy, gdy uczyni to na skutek żądania strony postępowania, i następnie w wyniku tego postępowania ustali, że nie zachodzą fakty określone w hipotezie normy prawnej zezwalającej mu na wydanie decyzji, to powinien postępowanie umorzyć. W ocenie Sądu jest to przypadek bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. Nie ma zaś w takiej sytuacji zastosowania wskazywany w skardze przepis art. 61 a Kpa, którego ratio legis i funkcja jest inna. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale też inne przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, np. wniesiono o wydanie orzeczenia o rozbiórce, zaś obiekt budowlany, którego dotyczy żądanie, został już wcześniej rozebrany lub uległ spaleniu w wyniku pożaru, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Powoływany przez skarżących przepis nie ma zaś zastosowania gdy konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania , bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe. W takiej zaś sytuacji zapaść powinna decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 Kpa Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie przepisu art. 151 ppsa orzeczono o oddaleniu skargi.