II SA/Go 570/17

Dnia 31 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy. Pismem datowanym na [...] kwietnia 2017 r. (złożonym w Urzędzie Miasta i Gminy w dniu 28 kwietnia 2017 r.) M.B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na działanie Burmistrza Miasta i Gminy mające polegać na nieudostępnieniu mu do wglądu w dniu 10 kwietnia 2017 r. akt sprawy, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydał wyrok z dnia 9 lutego 2017 r., II SA/Go 164/16. Wspomniany wyżej wyrok ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami administracyjnymi sprawy został przekazany organowi w dniu 27 kwietnia 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało powyższą skargę M.B. za nieuzasadnioną, nie dopatrując się w działaniu Burmistrza Miasta i Gminy naruszenia prawa. Na powyższe pismo SKO M.B. – zgodnie z zawartym w nim pouczeniem – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem oraz domagając się ukarania grzywną organu pierwszej instancji za zaistniałe jego zdaniem świadome i celowe naruszenie prawa. Jednocześnie wniósł o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu, gdyż – jak oświadczył – nie posiada środków na ustanowienie pełnomocnika z wyboru. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi wskazując, iż zaskarżone pismo stanowiło rozpoznanie skargi powszechnej na działanie organu pierwszej instancji, o której mowa w art. 227 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej w skrócie k.p.a. Niezalenie od tego, zdaniem SKO organ pierwszej instancji nie mógł w dniu [...] kwietnia 2017 r. uczynić zadość żądaniu skarżącego, gdyż aktami sprawy dysponował dopiero od 27 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania skargi, m.in. w zakresie organu, przeciwko któremu skarga została skierowana oraz jej przedmiotu, skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. oświadczył, iż Burmistrz Miasta i Gminy działał w tej sprawie z naruszeniem prawa i można to podciągnąć pod bezczynność, wezwanie go do urzędu celem zapoznania się z aktami sprawy w chwili, gdy w urzędzie nie ma akt sprawy, stanowi bezczynność w sprawie. Ponadto skarżący został pozbawiony prawa do zapoznania się z aktami sprawy, co jest świadomym działaniem ze strony organu. Jednocześnie skarżący złożył na urzędowym formularzu PPF wniosek o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Tytułem wstępu należy zwrócić uwagę, iż z uwagi na niejednoznaczną odpowiedź skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. na wezwanie zawarte w zarządzeniu z dnia 25 lipca 2017 r., zgodnie z rygorem zawartym w powyższym zarządzeniu, skarga została zakwalifikowana jako wniesiona na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta i Gminy. Merytoryczne badanie zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym m.in. czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania danej sprawy. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpatrywanej sprawie M.B. wniósł skargę na pismo SKO stanowiące rozpoznanie skargi powszechnej, wniesionej na działanie Burmistrza Miasta i Gminy, które miało polegać na nieudostępnieniu mu akt sprawy, w której WSA w Gorzowie Wlkp. wydał wyrok z dnia 9 lutego 2017 r., II SAB/Go 164/16. Rozpatrywanie tego rodzaju skarg przez organy administracyjne następuje w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego pisma). Rozdział 2 tego działu, obejmujący przepisy art. 227–240 k.p.a., normuje postępowanie skargowe. Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, przy czym skargę składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 164/16 WSA w Gorzowie Wlkp. zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Z lektury uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż wniosek ten dotyczył przyznania córce skarżącego stypendium szkolnego. W myśl art. 90p ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), dalej w skrócie u.s.o., udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Z kolei w myśl art. 90p ust. 2 przywołanej ustawy udzielanie stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe w: 1) publicznych szkołach, kolegiach pracowników służb społecznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego jest zadaniem własnym tych jednostek; 2) publicznych szkołach prowadzonych przez organy niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych jest zadaniem organów prowadzących te szkoły. Stosownie do treści art. 229 pkt 2 i 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest wojewoda lub organ wyższego stopnia, natomiast wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – organem tym jest rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Do elementów tych należy oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem ani decyzją administracyjną, ani żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie jest innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (uregulowany w art. 221–240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym jednak podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie należy do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika, że pismo informujące o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może rozpoznać wniesionej w niniejszej sprawie skargi pod względem merytorycznym. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Jeżeli chodzi o wniosek M.B. o przyznanie prawa pomocy, należy zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 243 § 1 p.p.s.a. prawo to może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo to obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 244 § 1 p.p.s.a.). Jednakże w myśl art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądowym panuje zgodny pogląd, że o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o taką sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (postanowienie NSA z 14 marca 2012 r., II GZ 82/12, LEX nr 1121172), zaś stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości co do braku szans na jej uwzględnienie (postanowienie NSA z 28 lutego 2012 r., II FZ 109/12, LEX nr 1121093). Przepis art. 247 p.p.s.a. znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, w których skarga kwalifikuje się do odrzucenia (postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OZ 1110/11, LEX nr 1120723), co ma miejsce w niniejszej sprawie. W rozpatrywanym przypadku oczywista bezzasadność skargi M.B. wynika z faktu zaskarżenia zawiadomienia o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej, wniesionej w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego czyli aktu, którego zgodności z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny ocenić, albowiem nie posiada ku temu ustawowej kompetencji. W konsekwencji, na podstawie art. 247 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia. Na marginesie powyższych rozważań należy jeszcze zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, z treści uzasadnienia wspomnianego wyżej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 lutego 2017 r., II SA/Go 164/16 nie wynika, do jakiej szkoły uczęszcza córka skarżącego oraz o jakie stypendium się ubiegała. Biorąc jednak pod uwagę, iż zgodnie z przytoczonym wyżej art. 90p u.s.o. sprawy dotyczące zarówno udzielania uczniom świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (tzw. stypendiów socjalnych) jak i świadczeń wypłacanych za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe (tzw. stypendiów motywacyjnych) należą – co do zasady – do zadań własnych gmin, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozważyć, czy skarga M.B. na działalność Burmistrza Miasta i Gminy, datowana na [...] kwietnia 2017 r., nie powinna zostać przekazana do rozpatrzenia Radzie Miejskiej jako organowi właściwemu w rozumieniu art. 229 pkt 3 k.p.a. Po drugie natomiast, zawarte w zaskarżonym piśmie SKO z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest oczywiście błędne, gdyż jak wynika z powyższych wywodów, sąd administracyjny nie jest właściwy rzeczowo w sprawach tzw. skarg powszechnych, wnoszonych w trybie działu VIII k.p.a.