II SA/Go 572/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział na rzecz skarżącego K.K. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013r. K.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie pozostałych jeszcze należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, objętych umową ratalną nr [...], jaką wnioskodawca zawarł z ZUS w dniu [...] października 2008 r. W uzasadnieniu wniosku powoływał się na swoją trudną sytuację materialną spowodowaną brakiem pracy. W chwili złożenia wniosku zaległość za okres lipiec-sierpień 1998 r. wynosiła 1485 zł ( w tym należność główna - 395 zł, odsetki – 944 zł oraz opłata prolongacyjna – 146 zł). Na wezwanie organu wnioskodawca złożył wymagane dokumenty obrazujące jego stan materialny i sytuację życiową. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. K.K. poinformował organ o uiszczeniu raty za grudzień 2012 r. oraz o jego aktualnym zadłużeniu z tytułu abonamentu rtv w kwocie 1 618 zł i tytułu rachunków telefonicznych w kwocie 1 942 zł i wobec firmy K S.A. w wysokości 1 302, 39 zł, co potwierdził załączonymi do pisma dokumentami. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust.1-3b, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej zwanej: usus) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K.K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja podpisana została przez zastępcę dyrektora Oddziału ZUS-u B.E.R., działającą z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego obejmującego szereg dokumentów przedstawionych przez stronę i pozyskanych przez organ z urzędu ( szczegółowo wymienionych), organ ustalił, iż wnioskodawca, prowadził działalność gospodarczą zarejestrowaną w Urzędzie Miasta i Gminy w okresie [...] lutego 1992 r. do [...] kwietnia 2006 r. W związku z tą działalnością powstało zadłużenie w zakresie składek na własne ubezpieczenie społeczne wnioskodawcy. Zostało ono w 2008 r. objęte umową ratalną przewidującą spłatę przez okres 63 miesięcy w ratach po 150 zł miesięcznie. W chwili złożenia wniosku zaległość wynosiła kwotę 1 485 zł z tytułu składek za okres lipiec-sierpień 1998 r. ( w tym należność główna - 395 zł, odsetki – 944 zł oraz opłata prolongacyjna – 146 zł). Na podstawie oświadczenia wnioskodawcy organ ustalił, iż K.K. jest rozwiedziony, zamieszkuje wraz z matką i 18-letnim synem, wspólnie prowadząc trzyosobowe gospodarstwo domowe, którego jedynym źródłem dochodu jest renta rodzinna przysługująca matce wnioskodawcy w kwocie 974,37 zł. W ramach prowadzonego gospodarstwa domowego ponoszone są stałe miesięczne wydatki na łączną kwotę ok. 453 zł ( podatek od nieruchomości, opłata za użytkowanie wieczyste, opłata za węgiel, opłata za energię i za wodę. Wnioskodawca nie wyjawił innych, niż renta matki, źródeł zadłużenia. K.K. nie korzysta z pomocy miejscowego ośrodka pomocy społecznej, a zasiłek rodzinny na syna, będącego pod opieką wnioskodawcy, pobiera była żona. Według ustaleń organu wnioskodawca nie był i nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Jest współwłaścicielem w ¼ nieruchomości nr [...] zabudowanej domem mieszkalnym, obciążonej hipoteką ustanowioną przez ZUS oraz współużytkownikiem wieczystym w ¼ udziału nieruchomości położonej w [...] o nr [...]. Nie posiada zadłużeń poza składkami na ZUS. Powołując treść art. 28 ust. 1 - 3 usus i odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia żadnej z wymienionych w tym przepisie przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych jako całkowicie nieściągalnych. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia istniejących zaległości składkowych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. wydanego w oparciu o art. 28 ust. 3b usus, dopuszczającego ich umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Odmawiając umorzenia należności w oparciu o przepisy rozporządzenia organ zauważył, iż sytuacja materialna i możliwości płatnicze wnioskodawcy w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o układ ratalny, a wnioskiem o umorzenie, nie uległy zmianie. Zdaniem organu, działanie wnioskodawcy świadczyć może o świadomym braku dążenia do poprawy sytuacji finansowej. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż nie może stwierdzić, że uiszczenie należności z tytułu nieopłaconych składek, niespłaconych jeszcze w ramach podpisanej umowy ratalnej, pozbawiłoby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. ZUS podkreślił, iż ustawowym obowiązkiem organu jest umożliwienie spłaty zadłużenia w ramach udzielonej ulgi bądź wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych należności składkowych natomiast umorzenie tych należności stanowiłyby wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich wyegzekwowania dlatego też umorzenie zobowiązań płatników winno być stosowane na zasadach wyjątkowości. Organ zauważył, iż podejmując decyzję o umorzeniu należności musi mieć na względzie nie tylko interes jednostki, ale nade wszystko ogółu ubezpieczonych, stąd orzekając w przedmiotowej sprawie uwzględnił i wyważał nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacania składek, ale także interes społeczny, czyli innych ubezpieczonych, którzy płacą składki. Jak podał organ, rozpoznając wniosek wziął pod uwagę problemy zdrowotne z wnioskodawcy z 2005 r. i konieczność ponoszenia przez niego kosztów leczenia w związku z brakiem ubezpieczenia społecznego (załączone przez stronę dokumenty), jednakże z uwagi na brak udokumentowania tego faktu ZUS uznał, iż problemy zdrowotne nie mają bezpośredniego wpływu na brak możliwości pozyskania środków finansowych przez wnioskodawcę. W końcowych rozważaniach organ wskazał, iż umorzenie zaległości składkowych winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie, bowiem zasadą jest ich płacenie. Dodał, iż prowadząc działalność gospodarczą wnioskodawca winien mieć świadomość ciążowych na nim obowiązków w tym opłacania należności publicznoprawnych. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. K.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie, wskazując przede wszystkim na swoją pogarszającą się sytuację życiową i finansową, a która uniemożliwia mu dalszą spłatę w ratach pozostałego jeszcze zadłużenia. Wywodził, iż niewielki dochód matki starcza rodzinie na jeden posiłek dziennie i zakup worka opału w okresie zimowym, do spłaty pozostało już tylko 12 rat, których nie ma z czego uiszczać. Jest biedny i bezsilny, bo nie ma dla niego żadnej pracy i z tych przyczyn nie jest zarejestrowany jako bezrobotny. Podejmowane dorywczo prace dają jedynie groszowy dochód. Zarzucał, iż organ nie uwzględnił stanu jego zadłużenia, który udokumentował. Wywodził, iż nie rozumie dlaczego nie został objęty abolicją składkową o której informowały media, jak też czemu jego zaległości składkowe nie uległy przedawnieniu. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r. Decyzja podpisana została przez zastępcę dyrektora B.E.R., działającą z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ rozpoznając ponownie sprawę, w całości potwierdził ustalony przy pierwszym rozpoznaniu stan faktyczny w sprawie. Podzielił też ponownie argumentację co do braku spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, która jak wskazał organ, oznacza nie tylko brak możliwości egzekwowania zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Organ stwierdził, iż orzekając ponownie w sprawie wziął pod uwagę nie tylko materiał dowodowy zebrany w sprawie, ale i ważny interes zobowiązanego jak też stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ ponowił pogląd co do niespełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 a i § 3 rozporządzenia. Zauważył, iż nie mógł stwierdzić, czy uregulowanie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bowiem wnioskodawca nie określił wysokości dochodów osiąganych z tytułu prac dorywczych, Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował, iż nie korzystał on i nie korzysta z żadnych form pomocy ośrodka. Wnioskodawca oświadczył, iż bezskutecznie poszukuje pracy, ale nie był i nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Odnosząc się do przesłanki § 3 pkt 3 rozporządzenia organ wskazał, iż sam wnioskodawca podał, iż podejmuje prace dorywcze oraz jest w trakcie poszukiwania stałej pracy, a jego stan zdrowia nie wyklucza go z życia zawodowego i możliwości zarobkowania. Organ dodał, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie dostarczyła aktualnych dokumentów dotyczących stanu zdrowia, a zatem stanowisko organu pokrywa się ze stanowiskiem zajętym uprzednio. Podsumowując, organ powielił argumentację i twierdzenia zawarte decyzji z dnia [...] marca 2013 r., a dotyczących obowiązku wyważenia przez organ interesu strony i ogólnospołecznego. W skardze K.K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie matki W.K., ponownie wskazał na swoją bardzo trudną sytuację życiową i finansową, która związana jest przede wszystkim z brakiem pracy i w związku z tym brakiem środków do życia. Skarżący wyjaśnił, iż w przeszłości był zarejestrowany jako bezrobotny, ale ponieważ żadnej pracy mu nie oferowano w końcu się wyrejestrował, stwierdzając iż nie może liczyć na pomoc Urzędu Pracy. Skarżący przedstawił przebieg prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej i okoliczności, które zmusiły go do jej zakończenia. Odnosząc się do kwestii niekorzystania z pomocy ośrodka pomocy społecznej, skarżący podał, iż korzystanie z tego rodzaju wsparcia byłoby dla niego wstydem. Skarżący oświadczył, iż jedynym wsparciem jest dla niego matka, z której renty rodzinnej się utrzymują się w raz z uczącym się synem. Skarżący wywodził, iż w miejscowości w której zamieszkuje ze względu na likwidację zakładów pracy nie ma możliwości zatrudnienia, a wiek i trudności zdrowotne powodują, że nie ma możliwości dorobienia choćby niewielkich kwot. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego W.K. podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej, sprawowanej w oparciu o kryterium legalności ( zgodności z prawem ), pozostawała w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] maja 2013 r. wydana w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 usus) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 usus). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako; ppsa ) uznał, iż jest ona obarczona wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa tj. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 pkt 3 Kpa ). Stwierdzenie to wiąże się z wynikającą z akt administracyjnych okolicznością iż zarówno decyzję z dnia z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jak i zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2013 r., wydaną w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, wydała (podpisała) ta sama osoba tj. zastępca dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych B.E.R.. Zgodnie z art. 83 pkt 3 usus Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. umarzania należności z tytułu składek. Stosownie zaś do przepisu ust. 4 powołanego art. usus od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl zaś przepisu art. 123 usus w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie regulują kwestii wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym. Zatem w kwestii wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wniosek o umorzenie należności składkowych, zastosowanie mają przepisy rozdziału 5 działu 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej jako Kpa). Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 83 ust. 4 usus w związku z art. 127 § 3 Kpa wobec pracowników ZUS, orzekających w imieniu Zakładu na podstawie udzielonych upoważnień, zastosowanie znajduje przytoczony przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Nie budzi wątpliwości, iż pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych upoważnieni, przez Prezesa Zakładu do załatwiania spraw wskazanych w art. 83 ust. 1 pkt 3, usus są pracownikami organu administracji publicznej, do właściwości którego należą opisane nim sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie II GSK 2164/11 , wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie II GSK 1690/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Nie może też być wątpliwości, że pomimo prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 83 ust. 4 usus do postępowania tego powinny znaleźć zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące obiektywną procedurę i zaufanie do organów władzy publicznej, w tym także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa instytucja wyłączenia pracownika od powtórnego brania udziału w sprawie. Konieczność respektowania wymogów składających się na konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej, wyprowadzony z zasad demokratycznego państwa prawnego, zaakcentowana została przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005/3A/20) i z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, do czego nawiązał też Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu składu siedmiu sędziów NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. Uregulowane w art. 24 Kpa przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA nr 3/2007, s. 137). Podkreślenia wymaga, iż celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu, rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, w którego skład wchodzi określona liczba osób (organ kolegialny) lub który reprezentowany jest przez upoważnionych pracowników (organ w znaczeniu funkcjonalnym), dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź istniejącym na mocy przepisów prawa. Natomiast "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy. Podzielić w związku z tym należy zaprezentowany w powołanym orzeczeniu siedmiu sędziów NSA pogląd, zgodnie z którym "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Podobny pogląd prezentowany jest przez przedstawicieli doktryny (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck wyd. 11, str. 153, M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II str. 221-222, Zakamycze 2005). Mając powyższe na uwadze uznać należało, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności składkowych, zakończonym zaskarżoną decyzją wyłączeniu – na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa - podlegała pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych B.E.R. ze względu na fakt, iż brała ona udział w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r. ( podpisała ją). W kontrolowanym postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik organu, który brał udział w wydaniu decyzji pierwotnej mimo, iż podlegał wyłączeniu. To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z powołanym przepisem wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 Kpa jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazana wada czyniła koniecznym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa bez możliwości odnoszenia się przez sąd do meritum sprawy, a to zważywszy na konieczność ponownego rozstrzygnięcia przez organ wniosku K.K. o ponowne rozpoznanie sprawy z zachowaniem wymaganego przez powołane przepisy standardu bezstronności. Jedynie zatem tytułem uwag ogólnych wskazać należy, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest wniosek strony o umorzenie należności składkowych podstawą materialnoprawną decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, stanowi przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm. - powoływanej jako: usus ). W świetle regulacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie budzi wątpliwości, iż decyzja ZUS-u o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak pozostawienia Zakładowi pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej, tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie II GSK 345/06 baza orzeczeń.nsa.gov.pl ), granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 usus i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz.U z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 ). W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W art. 28 ust. 1 ustawy o sus określone zostały granice przedmiotowe możliwego umorzenia ( umorzenie składek, odsetek - w całości lub części ), zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana została zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie - nieściągalność należności. Ustawodawca użył dla jej określenia sformułowania "całkowita nieściągalność" i wyczerpująco wskazał w jakich przypadkach ona występuje ( art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ). W art. 28 ust. 3a ustawy o sus przewidziana zaś została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w powołanym rozporządzeniu MGPiPS. Z art. 28 ust. 3b ustawy dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy o sus i rozporządzenia wykonawczego dotyczą skarżącego jako osoby zobowiązanej z racji prowadzenia działalności gospodarczej do opłacania składek na własne ubezpieczenie. Stosownie do § 3 rozporządzenia MGPiPS, Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Wśród nich jest m.in. pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ( § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Te sytuację sam prawodawca uznał za mogącą powodować, że dochodzenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Podejmując, uznaniową w swym charakterze, decyzję rozstrzygającą o udzieleniu bądź odmowie udzielenia ulgi organ musi wyważyć z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Jest to możliwe jedynie w przypadku dokładnego ustalenia jaka jest sytuacja podmiotu wnioskującego o umorzenie. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie II GSK 301/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prymat interesu społecznego nie może zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 Kpa. Natomiast w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 631/09 stwierdził, że istota sprawy o umorzenie należności składkowych sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz wszechstronnego i wnikliwego uzasadnienia decyzji. Podkreślił, że jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek Zakład nie ustali istnienia stanu całkowitej nieściągalności, to musi ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zważywszy na przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, ciężar dowodu wykazania istnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności składkowych, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy. On powinien wskazać okoliczności uzasadniające wniosek i udokumentować je. Nie zwalania to jednak organu, jako gospodarza postępowania administracyjnego, od odpowiedzialności za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych w nim ustaleń w szczególności, gdy chodzi o fakty ustalone przez organ z w wyniku własnego postępowania wyjaśniającego lub znane mu z urzędu i mające, jego zdaniem, wpływ na wynik sprawy, a stojące w opozycji do faktów wskazywanych przez stronę. Niedopuszczalne jest zatem czynienie stronie zarzutu niewskazania wysokości dochodów uzyskiwanych dorywczo w sytuacji braku uprzedniego wezwania jej o ich sprecyzowanie. Wszechstronne wyjaśnienie sprawy w zakresie faktów podnoszonych przez stronę jak i organ jest konieczne, bowiem dla podjęcia prawidłowej decyzji musi on mieć jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie II GSK 349/09 NSA stwierdził, że jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie przyznania ulgi. Prawidłowość działań organu udzielającego ulgi podlega kontroli sądowej, w ramach której weryfikowane jest, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 1351/10 ). W orzecznictwie podkreśla się, iż kwestia oceny sytuacji majątkowej dłużnika i możliwości uzyskania przez niego realnie takich dochodów, które pozwalałyby mu na spłatę zadłużenia powinna być rozważana w ramach stosowania art. 28 ust. 3a ustawy o sus w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia. Te realne możliwości muszą zostać przez organ wykazane. Na organie spoczywa obowiązek uzasadnienia, dlaczego uznał, że nie powinien zostać zastosowany § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. Konieczne jest też wyjaśnienie przez organ jak w ustalonej sytuacji finansowej zobowiązany ma realizować swoje zobowiązania z tytułu składek. Dopiero przeprowadzenie wskazanego wywodu pozwala stwierdzić, że powołany przepis trafnie został lub nie został zastosowany. W wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, iż konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu, byłyby wystarczające do pokrycia istniejącego zadłużenia. W ocenie Sądu, za istotną okoliczność, nie tylko z punktu widzenia słusznego interesu strony, ale i stanu finansów ubezpieczeń społecznych powinna być też uznane to, w jakim zakresie należności zostały już przez nią spłacone np. w wyniku realizacji przez zobowiązanego układu ratalnego i struktura tych zaległości, czy są to odsetki od składek, czy też składki. Należy też podkreślić, iż organ, rozpoznając wniosek o umorzenie, uprawniony jest uwzględnić wniosek nie tylko w całości, ale również jedynie w części np. w zakresie odsetek od zaległych składek. Spoczywa też na organie, wynikający z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 9 i 11 Kpa, obowiązek odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności i to w sposób realizujący zasadę przekonywania. Stosownie bowiem do przepisu art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zauważyć w związku z tym należy, iż organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji ani do złożonego jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2013 r. pisma strony z dnia [...] marca 2013 r., dotyczącego jej zadłużeń, jak też do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów o przedawnieniu należności składkowych i obowiązującej "abolicji" tych należności. Mając zatem na uwadze przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do przepisu art. 152 ppsa stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało orzeczenie o kosztach podjęte na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.