II SA/Go 578/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XXV/139/2016 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] I. stwierdza nieważność § 7 i § 28 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNENIE W dniu [...] czerwca 2016 r. Rada Gminy, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139, dalej jako u.z.z.w.), podjęła uchwałę nr XXV/139/2016 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2016 r. poz. 1323. Powyższa uchwała została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator zarzucił zaskarżonemu aktowi istotne naruszenie prawa materialnego: - art.5 ust.1 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 3 pkt 5, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno zapewnić następujący minimalny poziom świadczonych usług: ciągłość i niezawodność dostaw wody oraz odprowadzania ścieków z/do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, będących własnością Gminy lub Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, - art.6 ust.1 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 5, że świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zgodnie z art.6 ustawy, - art.6 ust.6 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 7 zaskarżonej uchwały, że umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali, znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, po spełnieniu warunków, określonych w ustawie, - art.6 ust.4 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 8 ust.2 lit.a zaskarżonej uchwały, że do wniosku określonego w ust.1 należy załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości, a w razie braku takiego dokumentu, wskazanie okoliczności uprawdopodabniąjących posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości (np. dokument potwierdzający zapłatę czynszu za najem nieruchomości) albo wskazanie okoliczności, uprawdopodabniających fakt korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Prokurator zakwestionował też: - § 28, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także potrzebami technicznymi, wskazując, iż nie zwalnia to przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców, - § 32 ust.4, który stanowi, że rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a gminą za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe dokonywane są co kwartał kalendarzowy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 5, § 5, § 7, § 8 ust. 2 lit. a, § 28, § 32 ust.4 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała zawiera postanowienia wykraczające poza przyznane radzie gminy upoważnienia, bądź dotyczące materii, uregulowanej przepisami powszechnie obowiązującymi lub zastrzeżoną do ukształtowania w drodze umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, kolejno odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze. Zdaniem organu przepis § 3 pkt 5 uchwały jest zgodny z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. albowiem przepis uchwały gwarantuje ciągłość i niezawodność dostaw wody oraz odprowadzania ścieków z/do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Z kolei przepis § 5 uchwały jest zgodny z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. albowiem ustawa wymaga zawarcia umowy i w art. 6 reguluje jej wymogi, co znalazło odzwierciedlenie w zapisie uchwały. Następnie przepis § 7 uchwały jest zgodny z art. 6 ust. 6 u.z.z.w. albowiem ustawa przewiduje możliwość zawarcia umowy z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy i określa w punktach tegoż ustępu konkretne przypadki, co znalazło odzwierciedlenie w zapisie uchwały. Zdaniem organu przepis § 8 ust. 2 lit. a uchwały jest zgodny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. albowiem ustawa przewiduje możliwość zawarcia umowy z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Uchwała precyzuje w jaki sposób może być wykazany nieuregulowany stan prawny poprzez zakreślenie rodzaju respektowanych dokumentów. Organ podniósł, iż skarga nie wskazuje powodów, dla których kwestionowany jest § 28 i § 32 ust. 4 uchwały i na czym polega naruszenie w jego obrębie, podając, iż uzasadnione jest uregulowanie sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, celem rzetelnej i dokładnej informacji dla mieszkańców. Równocześnie organ podkreślił, że przypadki tam wskazane są oczywistym uzasadnieniem wstrzymania usług, które nie wymagają specjalnej regulacji i jako takie korzystają z ochrony zawartej w innych przepisach, a jednak mimo to organ uznał za zasadne uregulowanie tych przypadków w uchwale, zobowiązując się przy tym do łagodzenia uciążliwości z tego wynikłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r., XXV/139/2016 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące § 7 i § 28 skarżonej uchwały. Zgodnie z § 7 uchwały umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, po spełnieniu warunków określonych w Ustawie. Zapis ten narusza art. 6 ust. 6 u.z.z.w., który stanowi, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku. Z brzmienia art. 6 ust. 6 u.z.z.w. nie wynika, aby podjęcie działań w zakresie zawarcia umowy pozostawało do uznania przedsiębiorstwa. Ustawa nie mówi bowiem o "możliwości" zawarcia umowy, ale o obowiązku - "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę". Zatem wprowadzenie w regulaminie uznaniowości zawarcia umowy poprzez użycie zwrotu "może być zawarta" stanowi o naruszeniu art. 6 ust. 6. Zgodnie z § 28 skarżonej uchwały przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także potrzebami technicznymi. W ocenie Sądu, art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w taki sposób, jak uczyniono to w cytowanym § 28 Regulaminu. Art. 19 ust. 5 pkt 7 stanowi bowiem, iż regulamin określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w tym przepisie, przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie – jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. (por. wyrok NSA Z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16). Zarzuty skargi dotyczące naruszenia unormowań ustawowych przez § 3 ust. 5 i § 5 uchwały nie uzasadniały w ocenie Sądu konieczności wyeliminowania tych zapisów, albowiem stanowią one w istocie powtórzenie unormowań ustawowych - § 3 ust. 5 stanowi powtórzenie art. 5 ust.1 u.z.z.w., a § 5 powtórzenie art. 6 ust.1 u.z.z.w. i nie modyfikują treści tych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II GSK 952/15; wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., II GSK 952/15 dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały. W wyroku z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13, NSA zauważył, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. W skarżonej uchwale w § 3 ust. 5 i § 5 mamy do czynienia jedynie z częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego, celowym dla spowodowania czytelności i zrozumiałości uchwały. Sąd nie podzielił również zarzutu Prokuratora, że § 8 ust. 2 pkt a uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 u.z.z.w. § 8 ust. 2 pkt a stanowi, że do wniosku określonego w ust. 1 należy załączyć: a) dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości, a w razie braku takiego dokumentu wskazanie okoliczności uprawdopodabniających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości (np. dokument potwierdzający zapłatę czynszu za najem nieruchomości) albo wskazanie okoliczności uprawdopodabniających fakt korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt u.z.z.w. rada gminy została upoważniona do ustalenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Niewątpliwie uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym do takich warunków należy, co oznacza, że Rada nie przekroczyła zakresu umocowania ustawowego. Zapis § 8 ust. 2 pkt a uchwały nie ogranicza praw osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wynikających z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Również obciążenie ciężarem dowodu odbiorcy usług, nie stoi, zdaniem Sądu, w sprzeczności z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., gdyż ustawodawca nie odnosi się w tym przepisie do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów, pozostawiając te kwestie regulacjom zawartym w akcie podustawowym. Zdaniem Sądu niezasadnie Prokurator domagał się również stwierdzenia nieważności § 32 ust. 4 uchwały stanowiącego, iż rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwem a Gminą za wodę pobraną na cele pożarowe dokonywane będą co kwartał jako naruszającego w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., który dtyczy określenia warunków dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe. Wprawdzie przewidziane w tym przepisie określenie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe nie obejmuje sposobu dokonywania z tego tytułu rozliczeń, jednak zapis o kwartalnych rozliczeniach nie stanowi istotnego naruszenia tego przepisu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 7 i § 28 zaskarżonej uchwały, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie.