II SA/Go 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) Burmistrz Miasta ustalił M.M. opłatę w wysokości 1199,05 zł miesięcznie za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej, z obowiązkiem opłaty od [...] sierpnia 2013r. Decyzja została wysłana przez organ w dniu [...] listopada 2013r. (stempel pocztowy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w aktach sprawy). Pismo po raz pierwszy było awizowane w dniu 21 listopada 2013r. (pieczątka na kopercie), następnie po upływie siedmiu dni - w dniu 29 listopada 2013r. awizowano powtórnie (pieczątka na kopercie), a w dniu 6 grudnia 2013r. opieczętowano kopertę z adnotacją "Zwrot, nie podjęto w terminie". Na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. organ uznał doręczenie za dokonane w dniu 6 grudnia 2013r. Przedmiotowa decyzja zawierała pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania został ustalony zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., w związku z art. 57 § 1 k.p.a. na dzień 20 grudnia 2013r. Strona nadała odwołanie w placówce pocztowej w dniu 24 sierpnia 2015r. (data stempla pocztowego na kopercie. Równocześnie z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu wniesienia odwołania się od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. na podstawie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] było prowadzone pod nr [...] i zostało zakończone postanowieniem z dnia [...] października 2015r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. SKO przyjęło za organem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie za datę doręczenia decyzji stronie należy przyjąć dzień 6 grudnia 2013r. Fakt doręczenia decyzji uruchomił bieg terminu określonego wart. 129 § 2 k.p.a., a czternastodniowy termin odwołania, liczony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji, rozpoczął bieg w dniu 7 grudnia 2013r. i upłynął z końcem dnia 20 grudnia 2013r. Wobec faktu, iż organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2015r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2013r. nr [...]) Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdyż strona złożyła odwołanie z uchybieniem terminu określonego w art. 128 § 2 k.p.a., a art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M.M.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła okoliczności przytoczone we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz w piśmie procesowym z dnia [...] września 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sądu uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie było postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]). Zauważyć należy, iż doręczenia powyższej decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Z powyższego przepisu wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego oraz daty i wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11 postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., II OSK 855/14, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11, A. Wróbel (w) A. Wróbel, M.Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do k.p.a., Lex 2014 t. 5 do art. 44). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż analiza zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji nadanej w placówce pocztowej w dniu 18 listopada 2013 r. pozwala stwierdzić, iż doręczenie nie spełnia wymogów określonych w powołanym art. 44 § 2 i 3 k.p.a., a w konsekwencji błędnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja została skutecznie doręczona na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Na potwierdzeniu odbioru przesyłki doręczyciel nie zamieścił bowiem informacji o miejscu przechowywania przesyłki oraz o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o miejscu jej przechowywania. Dlatego nie sposób uznać, iż doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w dniu 6 grudnia 2013 r., w trybie doręczenia zastępczego, jak to przyjął organ odwoławczy. Raz jeszcze należy podkreślić, że dla skuteczności doręczenia konieczne jest aby wszystkie okoliczności związane z doręczeniem przesyłki były ustalone w sposób niebudzący wątpliwości oraz powinny wynikać z materiału dowodowego sprawy, w szczególności ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki, a dokładnie z adnotacji doręczyciela informującej o tym, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. W niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki, nie daje podstaw do przyjęcia, że w dniu 6 grudnia 2013r., w skutecznie doręczono skarżącej decyzję organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. W tym stanie sprawy, należało stwierdzić, że organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i w konsekwencji z naruszeniem art. 44 § 2 k.p.a., stwierdził, że doręczenie zastępcze było skuteczna i że odwołanie złożono po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania obligowały do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono wobec niezgłoszenia wniosku w tym zakresie do zamknięcia rozprawy przez skarżącą reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika – art. 210 § 1 p.p.s.a.