II SA/Go 58/17

Dnia 2 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a : odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z.Z., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016r. nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ ten utrzymał w całości w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] w sprawie ustalenia na wniosek R.J.G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali do tenisa ziemnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...]. Pełnomocnik skarżącej wniósł w skardze m.in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek podniósł, iż decyzja organu pierwszej instancji stała się w wyniku wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W sytuacji, w której inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę zgodną z ustalonymi warunkami zabudowy i rozpocznie budowę planowanej inwestycji, wówczas po uchyleniu rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy konieczne będzie uruchomienie procedury wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Procedura ta może jednak okazać się długotrwała, a wybudowanie planowanej hali do tenisa może spowodować skutki trudne do odwrócenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okazał się niezasadny. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, może postanowić organ, który wydał decyzję lub postanowienie, działając z urzędu lub na wniosek strony skarżącej, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. również sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s.186). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy tylko aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i którego zostają na niego równocześnie nałożone określone obowiązki, a także aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Ze względu na niezwykle zróżnicowany charakter działań organów administracji publicznej, każdy akt administracyjny wymaga indywidualnej oceny, czy w stosunku do niego może znaleźć zastosowanie instytucja wstrzymania wykonania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 336-340). W odniesieniu do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało pogląd, iż decyzje tego rodzaju nie wywołują skutków materialnoprawnych, ze względu na które akty te podlegałyby wykonaniu. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Ma ona charakter deklaratywny, a zatem stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego, odnoszącego się do zagospodarowania określonego w niej terenu. Ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego inwestorowi prawo do wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie stanowi aktu upoważniającego inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. W konsekwencji na tym etapie inwestycyjnym nie dochodzi do naruszenia żadnych osób trzecich, w tym naruszenia przybierającego postać wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., II OZ 713/10; z 29 grudnia 2015 r., II OZ 1322/15; z 4 lutego 2016 r., II OZ 104/16; z 1 czerwca 2016 r., II OSK 1200/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do ewentualnego skonkretyzowania się inwestycji dojdzie na etapie pozwolenia na budowę – na co zresztą zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu wniosku – i dopiero wówczas może ewentualnie wystąpić po stronie osób trzecich, w tym skarżącej, możliwość doznania szkody bądź skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dlatego też argumentacja podniesiona jako uzasadnienie wniosku nie mogła stanowić podstawy do udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji W konsekwencji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.